进一步完善我国财政监督体系的建议（二）

[摘要] 财政监督是国家财政管理的重要内容，也是整个国家经济监督体系的重要组成部分。改革开放以来，我国的财政监督在总体上得到了加强，随着财政、审计、税务、社会审计日常监督机制的不断完善，财政监督正在逐步从全国性的专项重点治理向经常、规范、综合性的监督检查转变，突出了财政监督检查的及时性和规范性，提高了财政监督的整体监管成效，为规范市场经济秩序、纠正公共收入和公共资产流失、强化财政管理作出了积极贡献。然而，必须看到，尽管财政监督工作取得了一定成绩，但当前我国的财税秩序仍较混乱，规范的财政自主监督体系没有真正建立起来，特别是长期以来，人们往往习惯于主要依靠专项检查的手段，而对地方、部门和单位盲目扩张的冲动缺乏有效的执法监督机制，使现行财政监督的法制建设、工作方式和监督手段等还不能很好地适应市场经济条件下加强财政管理的需要，财政监督的权威性、及时性、有效性手段未能充分发挥。
（中经评论·北京）（三）建立科学完善的预算监督体系
科学完善的预算监督体系，是现代财政监督管理系统的核心内容。这是因为预算体现着国家政策的意图，规定了国家财政资金的使用方向，预算编制的科学与否，执行得合理与否，直接决定着预算管理效率。近年来，随着我国部门预算改革的推进，我国的预算管理开始改变过去轻约束的状况，朝着依法理财的方向迈进。目前，在预算编制的执行中，非规范性因素仍较多。因此，在今后的改革中，一方面，有待于预算管理制度创新；另一方面，需要建立科学完善的预算监督体系。
根据我国建立公共财政体制的发展趋势，借鉴国外的有效做法，我国今后预算监督体系的着眼点是建立起以预算项目预审为基础，以事中即时监控为中心，以必要的事后抽查和专项检查为补充，相互协调、相互制约、分工合理的预算监控运作机制。具体考虑：
加强预算编制的监督。近年来，我国从中央到地方，大都实行部门预算，这是我国预算编制的重大改革，意义深远。部门预算的核心是要细化预算和实行综合预算，客观上要求每个部门、每一个基层预算单位编制的收支预算真实、完整，要把预算内收支和预算外收支放在一本预算帐里，这是确保部门预算改革成功的关键所在。因此，预算编制监督的重点在于监测预算单位基本情况及其上报预算的真实性和完整性，剔除水分，减少随意性，确保部门预算的科学和规范。
加强预算执行过程中的监督。随着“金财工程”的实施，要建立涵盖全国的预算执行监控网络系统。要充分利用计算机技术等现代化手段，通过网络控制体系随时掌握财政资金的分配、拨付、使用方向、结存等动态情况，同时对管理中发现的异常情况进行实地调查和追踪监控。另外，随着国库集中收付和政府采购制度的推行，对财政资金的管理监控要一直延伸到财政资金使用单位和商品与劳务供应者帐户，实现对预算执行过程的即时监控，真正将监督寓于财政管理的全过程。
加强预算执行结果的监督。预算执行的结果体现为财政决算，这方面监督的重点是决算的真实和合法。具体包括：预算收入是否及时足额上交，是否存在擅自减征、免征、缓征预算收入现象；是否出现截留、占用、挪用及隐匿收入、私设“小金库”行为；预算支出是否及时拨付、支出的范围是否符合规定；有无巧立名目、虚报支出、弄虚作假行为；预算调整是否经过各级人民代表大会常务委员会审查批准；预算会计的处理是否正确、及时、合法等。
（四）建立和规范会计秩序的监督制度
目前，我国会计领域秩序混乱，会计信息失真，鉴证执行不公正，会计违纪违法现象普遍的问题尚未得到彻底的根治，尤其是一些企业单位和社会审计机构，往往采取十分隐蔽的手段和利用高科技手段进行会计造假，隐瞒经营成果，截留利润，偷逃税收，侵吞国有资产，违规使用财政性资金，甚至贪污挪用、中饱私囊等行为仍有蔓延之势。这些都是有法不依、执法不严导致的恶果。因此，加强会计监督已成为保护国有资产、建立市场经济秩序的一项基础性工作，无疑也应成为财政监督的一项重要和紧迫的任务。这主要应做好两方面的工作。
一项工作是：作为会计的主管部门，国家财政对会计工作负有管理、指导、监督职责。由于会计工作所依据的政策法规、会计准则、会计制度都是由财政部门制定的，在我国市场经济飞速发展的今天，各种新情况、新问题层出不穷，经常会出现现行制度无法完全满足会计核算要求的情况，这就客观上要求财政部门要不断地适应新情况，适时调整会计政策，完善会计制度。同时，要按照调整和规范市场经济秩序的要求，实行对会计信息定期抽查制度，由此规范企业的会计行为，确保企业会计信息的真实完整，减少会计领域的造假行为。
另一项工作是：必须加强会计中介机构的监督。依靠会计中介机构对企业单位的收支活动、会计信息和经营者行为进行监督，是市场经济国家的通用做法。在现代社会已成为除国家监督之外最重要的监督形式。中介机构的发展壮大对于节约国家的监督成本，维护国家和公众的正当利益以及正常经济秩序，具有重大作用。但也要看到，社会中介机构由于受国家授权和企业委托的双重身份，其监督职能和作用也产生了二重性的矛盾：一方面，它要根据国家的授权对企事业单位的会计活动和经济行为实施外部鉴证性监督，向所有者负责；另一方面，它在接受了企事业单位委托时，企事业单位为其支付了委托经费，有同企事业单位进行“合谋博弈”的可能，尤其是现行的会计师事务所成为独立的经济实体，市场竞争导致这种合谋的可能性倍增。因此，政府财政部门在要求中介机构加强行业自律、制订行业标准、规范执业行为的基础上，必须建立健全监督管理办法，加强对注册会计师执业质量的监督，对违规执业行为严肃查处，促使会计师事务所规范发展，使其真正成为确保企事业会计信息质量真实的“保护神”。
（五）建立财政监督与其他经济监督的有效协调机制
随着社会主义市场经济体制的建立与完善，我国目前已基本形成了以财政监督、审计监督、税务监督、社会监督为主体的经济监督体系。财政、税务、审计等部门都负有政府经济监督的职责，这三者监督的目的是一致的，但监督检查的内容和方式各有特点，各有侧重。要采取有效措施加强政府经济监督部门间的协作，实现信息共享，提高监管效率，逐步做到分工明确，各司其职，密切配合，相互促进。同时，逐步建立和完善财政对社会监督的再监督机制，切实加强对会计师事务所执业规范的再监督。
当前，理论界和实践中有一种偏颇的倾向，将财政监督和审计监督混为一谈，甚至认为有了审计监督，就没有多大必要再去搞财政监督。这是一种不正确的看法。财政监督的特点在于财政分配过程中的监督，包括事前监督、事中监督、事后监督，是财政部门在组织财政收支过程中的管理性措施，寓于管理活动之中，与资金变动同步进行，主要作用是发现和纠正预算执行中的偏差，保证财政分配的科学性、正确性和有效性，是政府保证资金安全的第一道防线。而审计监督主要是事后监督，即它是超越财政收支具体管理事务，在一个预算执行期之后或整个执行过程结束后进行的更为全面的监督，具有权威性、综合性和评价性。两种监督在社会再生产过程和财政分配监督中所处的层次不同，运作的方式不同，发挥的作用也不同，在国民经济管理中是互补的。财政监督工作搞好了，规范机制增强了，很多问题纠正了，会为审计监督奠定良好基础；审计监督加强了，会促进财政部门加强日常监督，进一步提高管理水平。财政监督与审计监督既有联系又有区别，既相互补充又无法相互替代。
还有一个问题需要注意，就是财政部门要处理协调好监督主体内部之间的关系。由于财政监督是财政管理的有机组成部分，具有贯穿资金运行各个环节、融会于财政管理各个方面的特性，而且监督方式灵活多样，因时制宜，因地制宜。这就决定了财政监督检查专门机构不可能在财政监督领域包打天下。因此，适应公共财政框架的要求，建立新型的监督机制是一项庞大的复杂的系统工程，必须由监督检查专门机构和财政业务机构来共同完成。这就要求财政部门监督的双元主体合理分工，密切配合，相互促进，相互补充。可否这样考虑：预算编制执行过程中的事前审核，事中跟踪监控，是财政业务部门的主体部分，主要应由财政业务机构去完成；监督检查专门机构则应将工作重点放在重要事项的事后专项检查上，但也可根据工作需要，配合财政业务机构参与事中对重大财政支出的追踪问效、对追加预算的事前调查审核等监督工作。但是，在对外检查中，财政监督检查专门机构应处于主导地位，承担起检查工作的组织、实施、协调的综合职责。只有这样，财政部门才能在整体上建立起事前调查审核、事中跟踪监控和事后专项检查三位一体的新型监督机制，进而充分发挥财政监督的职能作用。
（六）建立健全严格执法机制
严格执法是实施“依法治国”方略的客观需要，是财政监督工作的生命线。但实际情况表明，在财政监督检查中，往往执法不严，处理偏轻，这是造成违纪违法问题屡查屡犯、屡禁不止、财经秩序混乱的重要原因。现实中处罚入库难是普遍存在的问题，但涉及到对人的处理就更难了，特别是对负有责任的领导更是难以下手。为了真正建立起严格执法的机制，今后需要财政监督部门、纪检监察和司法部门密切配合，建立联合办案和移送案件制度，对单位的处罚和对责任人的处罚两者必须紧密结合起来，该移送的必须移送，该处理的必须处理，尤其是加大对第一责任人的处理力度，使财政监督真正起到震慑作用和示范教育作用，从而减少违法违规问题，规范财经秩序。
（宏观经济管理, 财政部财政科学研究所, 苏明）
周涵 摘编