进一步完善矿产资源法

南方国土资源2007.11 南方国土资源
责任编辑 陆芸筠
1 现阶段问题分析
矿产资源是人类赖以生存和国民经济赖以发展的
重要物质基础, 是社会财富的主要来源.矿产资源丰度
与组合状况, 很大程度上决定一个国家产业结构、经济
优势、外贸特征及内外政策.从某种意义上说, 一个国
家矿产资源的丰富程度及对其利用程度, 足以反映该
国的经济实力, 甚至决定其战略地位.因此, 保护和合
理利用矿产资源具有重要的现实意义和长远的历史意
义.
根据国内外矿产资源形势, 我国对矿产资源勘查、
开发利用政策进行了调整和充实, 逐步形成了以鼓励
矿产资源勘查、开发利用和加强矿产资源保护为重点
的, 由勘查政策、开发政策、综合利用政策、降低能耗政
策、保护政策组成的矿产资源政策体系.但与此同时,
我国的资源保障情况不容乐观, 一些主要的矿产品尤
其是能源和原材料进口幅度大大增加.在这种情况下,
现行的《中华人民共和国矿产资源法》( 以下简称《矿产
资源法》) 面对新形势下的发展要求, 表现出了它的不
足和需要完善的地方.
1.1 矿业权流转制度
按现行《矿产资源法》, 我国实行矿业权流转的二
级市场制度, 尽管立法层面对矿业权流转做了一定的
制度安排, 但是在实践操作中仍然存在很多问题:
( 1) 矿业权取得和流转有种种限制, 不能适应现代
经济生活出现的新情况.首先, 在矿业权上, 我国人为
地将矿业权分割为探矿权和采矿权, 在实践中, 探矿权
人要取得采矿权还需设立矿山企业并且要达到一定的
资质条件.而国外的经验是, 投资人取得探矿权就自然
取得采矿权, 采矿权取得后, 投资人有否能力进行开采
关系不大.而实际情况是, 大型的矿业公司一般不直接
进行风险勘探, 而是向风险勘探者购买采矿权.从实践
经验来看, 我国优先采矿权的规定已经是外商投资的
一个重要法律障碍, 实践效果并不好[1]
.其次, 禁止把盈
利作为矿业权转让的目的, 无助于矿产资源的有效配
置, 使得整个矿业权市场一直处于"有场无市"的境地.
人为地把勘探者的利益和采矿者的利益对立起来, 不
利于矿业权流转制度的深化改革.
( 2) 矿业权流转市场交易萎缩, 缺乏矿业权有偿转
让的强制性措施.事实上, 在《探矿权采矿权转让管理
办法》发布以前, 矿业权(特别是采矿权)绝大部分已经
以承包、租赁等形式进入市场, 矿业权市场已经初具雏
形.只不过登记机关尚未对之进行管理.但在国家明确
了矿业权流转制度后, 交易量一直清淡, 并没有达到法
律制度设计的目的.
首先, 近年来由于国家对整个矿业产业压缩和整
治, 特别是严格控制开采总量, 努力营造采矿权一级市
进一步完善《矿产资源法》研究
[作者简介] 叶卉,( 1975-) , 女, 中国地质大学( 北京) 2006 级资源产业经济专业在读博士.
叶卉1应海松 2
孙锡丽 2
( 1.中国地质大学, 北京 10083; 2.宁波出入境检验检疫局, 浙江 宁波 315012)
[ 摘要] 矿产资源是国民经济发展的物质基础, 保护和合理利用矿产资源具有重要的战略意义.本
文从我国矿产资源政策和法律法规出发, 结合矿产资源开发利用实际分析了《矿产资源法》存在的问题,
提出了进一步完善《矿产资源法》的若干建议.
[ 关键词] 矿产资源; 政策; 法律法规; 问题; 建议
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场, 使得矿业权国家出让幅度一直不大, 加上 1999 年
在全面换证过程中加大管理力度关闭了一批小矿山,
使得整个矿业权市场容量不断减小.
其次, 由于矿业权的二级转让实行部、省两级审
批, 对矿业企业资质进行严格审查, 因此矿业权人不论
从增加自身利益还是操作手续简便的角度来考虑, 都
宁愿采用租赁、承包模式而不愿意采用转让方式.
最后, 由于矿业权必须依附在相关的土地物权上,
但我国目前对土地使用权的流转缺乏相应法律措施保
障, 特别是我国大部分矿山处于乡镇农村, 而集体土地
3 种用途管制限制了集体土地进入市场, 使得矿业权流
转不能和土地使用权流转很好的结合, 再加上当地交
通、人力、政策方面的影响, 使得异地采矿权申请人、投
标人、竞买人很少, 不利于矿业权的投资主体多元化.
1.2 矿产资源有偿取得制度
虽然矿产资源有偿取得和转让已经通过多种法律
制度设计和相关的操作法律规范的保障得以实现, 然
而由于缺乏统一规划和设计以及历史局限, 造成实践
中矿业权流转制度并不能完全达到其预期目的.
( 1) 现有的矿业权使用费的收取制度在实践中产
生不公平.《矿产资源开采登记管理办法》和《矿业权出
让管理暂行规定》都规定了对于申请、转让、出租国家
出资勘查形成的采矿权应当进行评估确认, 缴纳相应
的采矿权价款.然而规定仅仅是针对国家出资勘查形
成的采矿权, 对于非国家出资勘查形成的采矿权在二
级市场进行流转则由当事人自主决定是否进行评估.
这样在实践中造成了两种不公平: 一是原来获得行政
无偿出让采矿权的矿业权人和现在通过国家有偿转让
获得采矿权的矿业权人之间的不公平; 另一个是二级
市场中缴纳采矿权价款与不缴纳采矿权价款的矿业权
人之间的不公平.由于这两种不公平的存在, 不利于矿
业权市场向公平、公正、竞争、有序的方向发展[2]
.
( 2) 矿产资源税的征收设置不合理.首先, 征收矿
产资源税的主要目的是调节资源级差收入(由于客观资
源级差状况造成的除社会平均利润以外的超额利润),
而税收应体现国家作为政治权利主体对国有资源享有
的经济权益, 在现有的矿产资源税收设计思想的指导
下无法通过征收资源税表达行政权利对于保护资源和
限制资源开采的意图; 同时单纯的级差性质的资源税
没有正确反映资源的市场价值, 不能将资源开采的社
会成本内在化, 不利于资源的可持续使用[3]
.
其次, 矿产资源税与其他税种和征收费用存在交
叉混淆, 对同一对象既征收资源税, 又征收矿产资源补
偿费, 再加上探矿权和采矿权的使用费等相同性质的
不同税费, 客观上助长了乱收费的形成.对矿业企业除
了征收矿产资源税外, 还要征收增值税和所得税, 与国
外相比税率偏高, 事实上加重了矿业企业负担.根据现
行规定,"纳税人开采或者生产应税产品销售的, 以销
售数量为计税依据; 自产自用的, 以移送数量为计税依
据".计税依据不按产量来计算, 造成的后果是矿产企
业争相在短期内使矿产生产达到最大化, 追求数量效
果, 不利于资源的高效和持续利用, 而且不利于矿产资
源价格的合理定位.
1.3 矿产资源行政监督管理制度
我国现行矿产资源行政监督管理制度在实践中由
于种种原因存在较多问题, 主要有以下几方面:
( 1) 矿产资源管理政出多门, 易造成冲突.《矿产资
源法》规定:"开采石油、天然气、放射性矿产等特定矿
种的, 可以由国务院授权的有关主管部门审批, 并颁发
采矿许可证."这款规定部分地限制了地质矿产主管部
门的管理权限, 在实践中往往会造成部门管理的冲突.
《中华人民共和国水法》规定:"在抗洪、排涝河道和航
道范围内开采砂石、砂金, 必须报经河道主管部门批
准, 涉及航道的, 由河道主管部门会同航道主管部门批
准."而矿石、沙金又是矿产资源, 地矿部门也可以进行
管理.因此, 在实践中两个管理部门会发生冲突, 地矿
部门反映水利部门降低收费标准吸引沙农, 水利部门
指责地矿部门发证时不指定地段, 造成大堤堤脚裸露,
危及大堤安全[4]
.
( 2) 矿产资源管理内容遗漏、职责空缺.许多矿山
企业在采矿时不注意节约用地, 甚至破坏土地, 许多私
营和个体企业采矿、选矿、冶炼的加工回收率很低, 既
浪费矿产资源又污染环境.在矿产资源开发利用过程
中遇到的需进一步细化规范的问题, 由于地矿部门与
环保部门主管权不明确, 至今还未出台有关规定.此外, 实践中一个热点问题就是在矿产开采项目建设过
程中环境影响评价和地质环境影响评价之间的关系问
题, 依照目前的行政管理内容尚不能进行准确定位和
监督管理, 更谈不上把两者结合起来进行集中审批, 简
化行政审批手续.
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( 3) 矿产资源管理手段僵化.在矿产资源的管理手
段上依然以直接管制为主, 辅以罚款、吊销许可证等强
制手段, 比较单一, 经济手段也不完善.如生态环境问
题是资源开发的后续问题, 我国矿产资源生态补偿的
相关税费主要是矿产资源补偿费, 在矿业发达国家, 体
现矿产资源所有者权益的权利金约占矿产品销售收入
的10%~20%, 而在我国, 绝大部分种类矿产资源的资
源补偿费率仅占矿产品销售收入的 1%~2%,导致了矿
山企业采富弃贫、采厚弃薄等不良现象, 造成我国矿产
资源的严重浪费.在实际征收中, 由于缺乏严格、科学
的测算, 矿产资源补偿费甚至沦为定额征收, 造成回采
率低者少缴资源补偿费而回采率高者缴费负担相对偏
重的不良结果.与土地资源管理相比较, 现在矿产资源
管理中还很少采取政府资本运营进行管理的方式.同时, 目前的行政管理体制也有待完善, 忽视了矿产行业
协会的自律管理作用.
2 进一步完善《矿产资源法》的若干建议
在矿产资源开发利用中出现的诸多问题, 既有立
法方面的缺陷, 又有执法方面的不足.在执法方面, 执
法不严是最大的问题.在《矿产资源法》中, 执法主体既
包括各级政府及有关部门, 还包括司法机关.只有所有
的执法主体都积极作为、严格执法, 才能使矿产资源法
律制度更加完善.在立法方面, 有必要对现行的《中华
人民共和国矿产资源法》进一步完善, 以适应社会主义
市场经济体制对矿产资源管理提出的新要求.
2.1 遵循科学发展观, 贯彻可持续发展理念
在经济全球化的当代社会, 人与自然的协调发展
成为社会发展的必然趋势.在社会主义经济体制中, 矿
产资源的勘查、开发、利用和管理要遵循科学发展观,
走良性循环的可持续发展之路.
首先要明确规范矿产资源"所有权"的实现形式,
按照"建立归属清晰、权责明确、保障严格、流转顺畅的
现代产权制度"的要求, 实现国家对矿产资源的"所有
权".一方面, 要明确矿产资源是国家所有, 保护国家对
矿产资源的所有权益; 另一方面, 应该更加明确国家对
矿产资源的集中统一管理, 由国务院代表国家行使矿
产资源所有权.还要明确探矿权、采矿权的权属, 保护
各自的利益.这种权属、权能的合理、科学的界定, 有利
于"招拍挂"等市场运作, 并促使其高效合理利用资源,
维护矿山环境.
其次, 要注重矿产资源行政管理的制度创新设计.
借鉴《中华人民共和国森林法》的护林员、《中华人民共
和国渔业法》的渔政检察员制度, 增设矿产资源特别行
政主体, 规定相应的职责内容、履行方式和职责权限[5]
.
此外, 应当加强资源立法工作的国际交流和合作,
注意与国际公约、国际条约的结合, 借鉴国外立法经
验, 制定并出台有关外商投资矿业法律法规, 使我国资
源开发利用法律制度国际化, 以吸引国外资金和技术
来发展我国的矿产资源产业.
2.2 将矿业权的取得和转让作为完善重点
矿业权的取得和转让应当是《矿产资源法》修订的
重要内容.
( 1) 取消某些限制性条款.应当取消矿业权流转不
得牟利的规定, 或者增加矿业权转让的内容, 同时简化
矿业权的取得手续, 提高地质矿产行政主管机关的办
事效率, 从多方面促进矿业权市场高效运转, 更好地发
挥其资源配置的作用.
( 2) 促进矿业权流转.应当赋予探矿权人在发现矿
产资源后就直接取得采矿权的法律地位, 由地矿部门
给其颁发"采矿证", 以证明其持有采矿权, 并且允许
"采矿证"的流转, 但必须明确的是有采矿权并不必然
就能直接开采, 要开采还必须符合相应法律规定的条
件.
( 3) 完善矿业权的出让制度.为了平衡目前矿业权
市场上过去矿业权行政无偿出让和《矿产资源法》修改
后规定的矿业权有偿转让之间的不协调, 强化国家对
资源所有权的经济利益的体现, 对于过去行政无偿出
让的矿业权可以采取以下做法: 一是对到期的矿业权
不再延续登记, 将矿业权收归国有, 以有偿的方式重新
转让.二是对尚未到期的无偿获得的矿业权, 可以要求
对无偿获得的矿业权进行评估并比照矿业权剩余年限
按比例补收矿业权使用费(如果有流转行为, 还要收取
采矿权价款).
2.3 改进现行资源税体系
首先, 应当明确资源税是国家基于行政权力对矿
产资源开发利用进行无偿征收一定的费用, 并且随着
价格体系的完善, 资源税应当作为增值税的补充, 在普
遍征收增值税的基础上对初级资源产品进行再调节[6]
.
至于矿产资源开发利用中产生的级差收入, 可以通过
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国有资源管理部门代表国家以所有者的身份与资源经
营者主体通过契约形式进行, 从而实现租税分离以增
强国家行政权力在税收指导思想中的地位.其次, 应以
矿产资源的生产数量作为计税依据, 促使矿产生产企
业理性决定产量, 稳定矿产资源市场, 通过税收制度设
计将可持续发展的理念引入实践生产.目前尽管在实
践操作中准确确定生产数量有一定的难度, 但是可以
通过加强矿区资源的普查和加大隐瞒产量的处罚力度
来解决.再次, 加大针对矿产资源开发利用的费改税改
革, 通过将矿产资源补偿费并入矿产资源税提高税率
来解决目前税费交叉重复的现象.最后, 借鉴石油工业
的做法, 将地质勘探的前期投入计入成本逐年摊销, 以
适应风险勘探的需要, 切实减轻矿产企业负担过重的
现象.
2.4 建立科学合理的矿产资源分级、分类
管理制度
要科学合理地划分中央和地方在矿产资源管理上
的权限, 对不同的矿种应采取不同的管理方式.要改革
目前探矿权、采矿权审批过分集中于国务院和省级政
府国土资源管理部门的管理方式.国务院国土资源管
理部门应将管理重心转移到政策研究、宏观调控和监
督管理等方面, 具体的审批发证登记工作主要应由基
层国土资源主管部门办理.
要实行矿产资源分类管理制度, 除关系国民经济
命脉、国家安全的少数重要矿产和特大型矿床由中央
政府管理外, 其他矿种可由各级地方政府分级管理.可
将矿产资源划为 3 类即: 石油、天然气、放射性矿产、大
型煤田和优势矿产及少部分金属矿产等关系国计民生
的重要矿种列为甲类矿种, 由中央国土资源主管部门
统一管理; 而作为普通建筑材料的沙、石、土等矿产列
为乙类矿产, 由地(市)、县(市)国土资源主管部门管理;
其他矿产为丙类矿产, 由省级国土资源主管部门管理.
在管理范围上, 应当考虑从勘查、开发管理适当向与矿
产资源直接相关的整个产业链延伸, 包括矿产资源的
探、采、选、冶和重要矿产品的国内流通、国际贸易[7]
.
2.5 进一步简化审批手续
审视并修改现有的矿产资源管理制度与行政审批
手续的不足, 同时注意行政管理的透明度, 积极主动行
政, 更好地为矿山企业服务.对于一些不合时宜的管理
事项应当坚决删除或修改.例如我国《矿产资源法》规
定地质报告必须经过相关储量审批机构的批准, 才能
作为矿山建设设计的依据, 但是在现实中, 矿产资源的
地质"品质负变"现象广泛存在, 经过审批的地质报告
的准确性也不能得到百分之百的保障, 而储量审批机
构作为行政主体不可能承担由此产生的风险, 最终风
险还是由投资者独自承担, 因此这项审批就是无效的
行政管理, 应当由风险最终负担者———投资者自主审
查地质报告.在实践中, 地质矿产部门应当与其他相关
主管部门一起协调工作, 削减某些繁琐重复的报批手
续, 提高行政审批效率.
[ 参考文献]
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