农村评议会制度设计——基层民主的力量

董洪乐
【学科分类】中国宪法
【写作年份】2007年
【正文】
自改革开放以来，我国政府以及领导人就一直把农村基层民主建设作为政府改革的一项重要内容，同时也希望通过基层民主建设来改善我国长期存在的“三农问题”。可以说，中国的问题大多出于农村，农村乱则天下乱，农村治则天下治。农村的矛盾，在农民逆来顺受的生活方式下被掩盖者，却不断地积累和深化；历朝历代，都是农村的矛盾暴露出整个社会的矛盾，都是农村的动荡引发整个社会的动荡。[1]农村问题是中国当前最大的宪政问题[2]，基层民建设是关系到农村稳定的最重要的方面，因此不管是看现在的实际情况还是以史为鉴，都有继续加强基层民主建设的必要。
一、评议会制度建立之必要性
1998年九届全国人大常委会组织修订并通过了新的村委会组织法，这标志着我国村委会组织制度逐渐走向成熟，但是在新的村委会制度实行了这么多年以后，笔者却发现这种制度设计本身却存在着严重的缺陷。
（一）村委会职能一边倒——“究竟谁是村委会的主人？”
村委会所起的是不是一个自治机构的作用？我们国家基层民主建设这么多年以来，甚至都没能够解决这个问题。当然，之所以会出现这样的问题，有多方面原因。其中之一便是我国的村委会组织法本身过于原则，具体到村民自治制度上，国家并没有设计出具体、明细、严格的法律框架，一个重要原因是国家在地区非均衡的情况下，鼓励各个地区根据自己的具体情况进行制度创新，同时避免其它制度主体的创新积极性被扼杀，社会活力下降[3]。结果这在客观上造成了有关法律过于简略和原则化，导致规范乡村关系和村民自治的制度供给不足和制度空隙过大。而乡镇政权又比村民拥有多得多的政治资源、经济资源、组织资源和文化资源，他们便能较为便利、有效地利用制度空隙，成功地对村民实现制度侵权[4]。于是这种制度的空隙客观上成了基层的干部利益群体谋求自己利益的活动空间。从《村委会组织法》第八条以及第十八条[5]来看村民大会组织召开的主动权并不在群众自身，而是被上级政府与村委会从实质上垄断。这就使得在村委会任职期间要想组织起罢免的村民大会是极为困难。我国现在仅出现过几例罢免村委会案，难道说其他没有被罢免的村委会都是称职的吗？这说明村民大会的权力被篡夺了。我们有理由说村民代表大会只是选举时的一个投票组织罢了。
也正是因为村民大会的实质性权力被削弱，使得乡镇政府对村委会的制约就膨胀起来，实质上就使村委会成为乡镇政府管制下的一个组织。村委会自身也就逐渐对此产生了认同，因此村委会的服务方向，逐渐由对下转为对上。村民委员会是村民自下而上选举产生的，其经费也来自村民，循此毋庸置疑的合法性逻辑，自当对下负责，其主要任务在于办理社区公共事务和公益事业等等。而现实中的村委会，难以避免地，更多精力用于为上级政府“要粮”、“要款”、“要命（抓办计划生育）”，实际充当着上级政府的派出机构，履行着类似于“村公所”的职能，在这个意义上，“行政村”的称谓倒也切中实质，所谓绝对的权力产生绝对的腐败，村委会在农村村民大会制度不完善的情况下，实际上行使的就是绝对的权力。
（二）“上级指示放心上，自身职责忘脑后”
村委会在职能上的一边倒，必然使其丧失活动的主动性，而变得对乡镇政府的命令产生依赖。《宪法》以及《村委会组织法》十分明确地确定了村委会的职责与功能[6]。村委会的一个很重要的职能就是解决、过滤农村的纠纷，但是村委会制度存在这么多年以来，农村上访的问题非但没有得到解决，反而是越来越多，有一组数据显示2005年5—7月，全国3000多个县、市、区公安局长接待群众上访共145568起[7]。中国的上访问题中的大多数都出自农村，农村人沿袭着中国的一个传统就是有事喜欢找官，而不喜欢找“法官”。这些事实说明村委会并不能够起到其应有作用。另外，近年来由于新农村建设以及农村税费改革土地价值上涨，民间的规划、拆迁以及集体土地使用权纠纷的数量正在快速上升，基层法院受理的这方面的案件越来越多。村委会在这个过程中却没能够发挥自己的作用，这么多的纠纷，迫切需要一个民间的组织对其进行过滤，以减轻国家司法的压力。
我们上面所说的问题其实并不是出在法律上，而是出在村委会这种制度构成上。这种制度从一产生开始，就决定了他完成不了法律赋予它的使命。村委会制度是孤立的，在农村没有其他机构与之为伴。我国农村的建设的一切尝试都要从村委会上入手，这种完全依靠一个机构来实现民主的模式不符合近代分权制衡理论，如果继续走下去必将失败。要解决这些问题，必然要对现存的村委会制度予以改进，即仅将村委会作为村民选举出来的村务执行机关，而再建立一个常设的能够代表所有村民利益的村集体权力机关——村民评议会。
二、农村评议会现有的制度基础
（一）农村道德评议会制度
村民评议会是一种新型的制度模式，现在在全国很多地方都出现了类似的组织，但是虽然名称相近，它们之间的职能却不尽相同。就目前来看，其中最主要的一种模式就是农村道德评议会制度，这种道德评议会制度几乎在全国各省市都存在。它主要是根据村民爱聚堆的习惯，组织村民从本村选出7至9名办事公道、威信较高、说服能力强的老党员、老干部组成道德评议小组，专门评议并协调解决村中家庭不和、打架斗殴、邻里纠纷、婚丧嫁娶等一些属于道德范围的生活琐事，针对不同的“焦点”，组织群众进行民主评议，并把这种活动固定了下来。这样这种小团队最终演变成周期性的评议以及长期性的调解组织，同时也在长期的活动中得到了群众的认可，产生了一定的公信力。道德评议会不仅说小事更说大事，涉及农村各项惠农政策、村集体经济、耕地保护、村务公开、计划生育等热点难点问题，评议会都会进行评议，不过这种评议一般没有强制力，但是道德评议会的公信力能够号召村集体行使村集体的权利。随着农村道德评议活动的不断深入开展，村民已经形成了一种习惯，每隔一段时间都要召开一次道德评议会，对身边发生的好人好事和不文明行为进行褒扬或贬斥，全力推进公民道德建设，这无疑推进了我国农村的精神文明建设。一个汝南县一年各村道德评议会共处理各类家庭矛盾、邻里纠纷就有200余起[8]，这将为国家节约巨大的司法资源。
（二）村政评议社制度
农村道德评议会只是一种表彰和调解组织，农民们尝到了评议会的甜头之后便会想如何再把评议会制度管辖范围扩大到其他领域。山西省长子县是一个有三十五万人口的农业大县，过去一直是长治市的上访大县。上访问题一直困扰着县委县政府，2007年1月8日新上任的纪委书记经过走访之后，召开纪委会议，研究新农村建设的监督机制，决定在全县农村成立村政评议社，并出台《长治县村政评议试行办法》，办法中规定，村政评议社的主要工作是评议监督新农村建设中村镇规划、重大项目建设、各种资金的使用、村内各种重大事项的制定等。村政评议社在村党支部以及乡镇纪委的指导下开展工作。社长和评议社成员在党员和村民代表中产生。党员必须不在支部班子中任职、对党忠诚为人正直、有较高群众威信的；村民代表必须是遵纪守法，有一定觉悟的；村政评议成员要吸收驻村县、乡人大代表，县政协委员参加。评议可以专题评议、阶段性评议和即时评议。在评议时分出满意、基本满意、不满意三个等次，如果基本满意占50%以上，或者不满意占30%以上，乡镇纪委就要找被评议人谈话，对评议中发现的违纪问题或线索则要展开初步核实。这种制度现今已经有了很大成效，有一部分村委会干部受到处分甚至罢免。上访问题也得到了解决。[9]这种制度的不足之处在于，其权力来源于上级党组织，而不是来源于村民，因此它不能充分调动村民的积极性，也不能够从根本上解决农村的问题，只能够解决一些表面问题。
三、评议会制度之建立依据
（一）历史依据
“地方自治”这个词虽然在我国出现的比较完，但是地方自治的制度与精神却是自古有之的。[10]评议会制度，形式上类似于一种基层的权力机构。在原始氏族社会时期就有氏族大会这种组织，当时的氏族从形式上来看也就相当于我们现在的一个村落。而氏族大会就是他们的最高权力机构,由此可见在一个村落中设置常设的权力机构是可行的。而且增加基层的设置可以减轻国家行政、司法机关的负担，像评议会这种组织完全不需要国家的经费，还可以为更多的村民提供直接参与决策的机会是“何乐而不为”的事情,关键的问题就是看国家是否愿意放这个权。中国古代的行政体制有放权给农村自治的传统，这种体制被费孝通先生称为“双轨政治”，“中央所派遣的官员到知县为止，不再望下去了。自上而下的单轨只筑到县衙门就停了,并不到每家人家的大门前或大门之外。”[11]衙门拒绝受理或者总是驳回民间诉讼，好像是一种不负责任的做法，但实际上却是维护了“皇权不下乡”的政治传统，避免了政府部门用权不当，为祸乡里。由于对农村的统治必须要符合村中的一些民俗乡规，而中国的农村那么大要想兼顾可以说是不可能的事情。并且国家的资源总是有限的，在古代由于战争频繁，国家根本也就不可能养活那么多官员。
我国依然处在社会主义初级阶段，农民社会在整个社会体系中仍然占绝大部分。我们现在还没有建立深入到农村的政权体制的条件。也许只有像传统上所做的那样搞农村自治才是最明智的选择，但是这种选择绝对不是一个权力集中的村委会所能够胜任的。
（二）法律依据
评议会制度体现了我国宪法当中的一切权力属于人民的原则。中国《宪法》第2条第1款规定了中华人民共和国的一切权力属于人民，即人民主权原则，第2款规定人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，第三款则规定，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。我国宪法规定的一切权力属于人民的原则，是我国宪法中的最根本原则，《宪法》第2条第2款指明了人民参与国家事务管理的主要形式，第2条第3款则明确了人民对社会事务的参与和管理的权力。宪法是“母法”，有其自身的概括性、原则性。宪法虽然没有明文规定村民可以成立评议会，但是通过这些原则性的规定，我们不难看出评议会制度的宪法合法性。
村民评议会权力皆来自村民大会，村民大会的授权也符合宪法以及相关法律的规定。《村委会组织法》中为村委会授予了许多权力，其中的很多权力，与本文中所设计的村民评议会的权力有重合。村委会的权力虽然是得到了法律的直接规定，但他最终还是来源于村民大会，既然村民大会可以向村委会授权，那么他就可以基于同样的原因向评议会授权，那么村民评议会也就同样可以享有村委会的权力。
评议会制度体现了我国宪法中国家与社会相互分权的发展趋势。传统的宪法理论认为只有将国家权力，分散由各种不同的国家机构行使，才有可能确保公民的各种自由，所以在国家内部强调国家立法权、行政权、审判权等各种权力的相互分工合作，制约平衡，但国家作为整体仍然凌驾于社会之上，并有日益脱离社会的危险，所以宪法的进一步发展是从国家机关内部转移到外部，将社会的各种事物交给社会自己来管理，将社会从国家的严密管制中解放出来。[12]评议会制度不仅是与村委会的分权制衡，还使村委会摆脱了与村民脱离的危险，所以说评议会像绳索一样不光拴住了村委会，同时也加强了村委会与村民之间的联系。
四、新的评议会制度的构建模式
（一）评议会的权限
评议会是基层农村的权力机构村民大会的常设机构，它由村民大会选举产生，对村民大会负责。并且由村民大会授权参与监督村民大会闭会期间的村内事务。评议会以下设调解委员会，监督委员会等分支委员会。它的主要职能包括：
1、组织召集村民大会；
2、在村民大会期间向村民大会递交提案；
3、监督村委会的一些重要决策，包括村集体建设规划，土地承包，村集体经济组织的设立变更等等；
4、监督村委会的村务公开状况，对于村委会的违规行为予以弹劾；
5、调解村民间的一些轻微民事纠纷；
6、代表全村对村中有代表性的有突出表现的个人给予表彰。
（二）评议会产生制度
新的评议会由村民大会选举产生，具体人数根据村中选民数量而定。
新的评议会制度的建立必须遵守一个原则，这便是不能够花费国家的资源，增加农民的负担。因此就要在没有报酬的基础上，寻求评议会成员对自己的职务承担起责任。我们知道有一种回报是不能够用金钱来衡量，但是它能够调动人们的积极性，这便是荣誉感和利益，这便是村政评议会的动力基础。村政评议会成员的确立采用选举加自愿的原则，评议会成员由村民大会选举出来，并且必须自愿承担责任，能够参加随时召集起来的评议会。但是考虑到评议会是完全由村民组成的常设机构，并且没有经济上的补助。把不同的利益代表放在一起才能够达到利益的均衡，因此在成员组成上要采取一定技巧，在具体的选举过程中可以将此写进选举须知中，告知选民。笔者认为评议会应该包括以下主体类型：
1、村中有威望的老人。在农村中老人一般都是村里扎堆闲聊的主体，中国农村盛行子女养老的体制，一般的老人都只要做少量的农活，有很多空闲的时间。他们聚坐在一起，大多讨论一些自己的往事和村中所有的大小事宜。应该说给他们作为评议会成员的位置既能够满足老年人的自尊心态又能够充实他们生活。这种主体的优点是有较多的时间以及较高的工作积极性，并且在村中有较高的威望，在调解这个环节中起到的作用较大。缺点是政治素养不高，思维过于传统、保守。
2、村中的个体户、私营企业主、土地承保户。这些人的经济活动一般在村中进行，在村中的时间较长，符合评议会所要求的时间条件。有固定的经济收入，不会在乎微少的补贴。另外村中的决策关系到他们的经济、生产活动，因此也就存在利益上的驱动力。这种主体的优点是能够积极地关注村中的决策，带动整个评议会的积极性。对于村委会不合理的决策有抗争之主观动力以及勇气。缺点是服务目光狭隘，大多数人只在意自己的利益。
3、村中的党员，驻村的各级人大代表、政协委员。这些人都经受过人民的挑选，监督本来就是他们的职责，而且都有一定的监督经验。这些人的加入能够提高评议会的总体素质，能够保证把国家的主要精神贯彻到评议会当中。
（三）评议会的日常运作
评议会是村民大会的常设机构，其运作类似于各级人大的常委会。评议会在村民大会闭会期间可以随时召开会议评议重大事项。对于村委会的事务可以随时要求审查。在村民中出现纠纷时评议会调解委员会必须及时介入，事态轻微的要及时调解。评议会设主任一名，由村民大会选举产生，所选主任需具备评议会主任所需具备的时间条件以及其他基本素质。评议会一般由主任主持召集，但是特殊情况下可以由五名以上评议会组成人员召集并支持。
评议会每个月要对村委会的工作进行一次审查，对村民出具审查报告。每年召集召开一次村民大会，同村委会一起向村民大会做工作报告。对于村委会工作的变更、中止等事项要召开全体会议。
五、新的评议会制度中存在的问题及其解决
（一）如何保证国家政策的实施不受自治组织阻挠
村民评议会的设立无疑又扩大了农村基层的民主程度，大家都会担心过于民主的话，国家的政令是不是就会更加难以实行。我们都知道农民很难摆脱小农思想的束缚，他们当中极少人能够有顾全大局的思想。但是不能因为这样我们就能够不给农民以民主，而像历朝历代那样去搞愚民政策。其实越是不给农民以民主，他们就越是难以摆脱小农思想的束缚。在现今这种状况之下，尤其是在中国共产党的领导之下，我国的农村存在成立评议会的条件。因为农村存在着一批先进分子，其中包括共产党员以及其他觉悟较高的先进分子。这些人能够在评议会当中起到引导、带头作用，从而保证国家大的方针政策的实施。
（二）宗族势力对评议会制度的影响
长久以来，我们更多地把宗族当作落后的事物看待，认为宗族是封建的残余，影响选举，不利于发扬民主，却忽略了宗族在特定的场域——村庄中，所发挥的某种程度上不可替代的作用。在人民公社时期形成的村庄权力结构的模化状况，按贺雪峰的说法，其主要条件之一就是宗族，即乡镇按对传统和现世利益的顺应平衡地安排村干部。[13]传统上，为了便于管理，中国历朝历代政府也都往往根据居民的地缘和血缘关系来进行基层行政区域的划分，这往往使得村级政治领域与宗族势力范围重合。因此那些宗族势力比较强的，一般也在农村政治体系中的作用也比较活跃。[14]我们要建立的村民评议会制度，所追求的是一种权力的均衡，不能够让某一种权力在评议会中起到主导作用。
我国当前的农村正在由费孝通先生所说的熟人社会向半熟人社会[15]转变，真正意义上的宗族正在解体。这一方面是由于限制人口政策，使得大的家族势力趋于解体，这种现象随着人口政策的继续推行，将会变得更加明显。另一方面，人口流动性的增强也弱化了宗族的意识，降低了族人之间的内聚力。原来以血缘联系起来的熟人社会，正在被以业缘和利益关系联系起来的半熟人社会所取代。因此在评议会制度中，不必再把宗族看得如此可怕。
结语
马克思曾经提出了防止国家权力蜕变的三种途径，其中之一就是社会参与，那么我们是否可以说要想真正实现农村自治，那就要最大限度地实现村民参与，而农村评议会就是这样一个可以扩大村民参与的组织。邓小平同志曾经提出过“摸”论，即“摸着石头过河”。在我国初级阶段的社会主义建设过程中，就是要有这种“摸”的精神。我国现在所走的道路是一条前人从未走过的全新社会主义道路，在这样一种情况下，我们必须敢于去尝试，有尝试才会有创新。农村评议会制度是一种大胆的尝试，但已经有农村道德评议会还有新出现的村政评议社作为实践基础，同时还有我国的宪法作为法律依据。由此来看，我们可以说这种大胆的尝试亦不失其稳重。
【注释】
作者为华东政法大学法律学院05级学生。
[1] 王禹著：《农村选举法律问题研究》，北京大学出版社2002年版，第134页。
[2] 见北京大学法学院张千帆教授2007年10月26日在华东政法大学的讲座《中国宪政问题》。
[3] 参见贺雪峰：《论现行村级组织制度创新的策略选择》，载《中州学刊》1998年第3期。
[4] 参见贺雪峰：《村级组织制度安排：理想与现实的差距及其原因》，载《社会科学研究》，1998年第4期
[5] 《村委会组织法》第八条规定：“村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意后，报县级人民政府批准。”第十八条规定：“村民会议由村民委员会召集。有十分之一以上的村民提议，应当召集村民会议。”
[6] 宪法第一百一十一条规定：“居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并
且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。” 《中华人民共和国村民委员会组织法》（1998年修正）第二条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”
[7] 见北京大学法学院张千帆教授2007年10月26日在华东政法大学的讲座《中国宪政问题》。
[8]参见熊娜：《汝南县农村道德评议会“评出”和谐新风》，中国·驻马店网http://zmd.henanews.org.cn/2004/qt/27935.htm 2007-9-15阅读时间( 2005-8-416:13:53)
[9] 参见李晓斌、赵沛、范春茂：《村政评议社——村民自治新探索》，载《半月谈》，2007年第13期 。
[10] 参见刘庆科：《中国地方自治变迁概观》，载何勤华、李秀清主编：《民国法学论文精粹》第二卷宪政法律编，法律出版社2002年版，第585—611页。
[11] 参见费孝通：《费孝通文集·第四卷·1946—1947》，群众出版社1999年版，第337页。
[12] 王禹著：《我国村民自治研究》，北京大学出版社2004年版，第9页。
[13] 参见贺雪峰：《论村级权力结构的模化——兼论与村委会选举之间的互动关系》，载《社会科学战线》2001年第2期，第213—218页。
[14] 参见杜赞奇：《文化、权利与国家》，江苏人民出版社1996年版，第92页。
[15] 贺雪峰提出半熟人社会概念，认为自然村可以看成一个熟人社会，而行政村可以看作半熟人社会，在行政村里，村民之间相互认识，而不熟悉，共享一些公众人物，但缺乏共同生活的空间，由熟人社会的选举到半熟人社会的选举，再到大众社会的选举，具有质的不同。参见他的《论熟人社会——理解村委会选举的一个视角》，载《政治学研究》2000年第3期；《半熟人社会与直接选举——兼论选举的发展路径》，载《中国农村研究》（2001年卷），中国社会科学出版社2002年版，第132—158页。