西方国家立法助理制度及其借鉴

一、西方国家立法助理制度及其产生的原因

西方国家的立法助理制度是随着近代西方国家立法专业化、技术化的不断加强而逐步形成和发展起来的，它作为国家立法制度的组成部分在国家立法中发挥的作用不可忽略。

美国是较早建立立法助理制度的国家。早在19世纪20年代，美国国会就已着手雇佣助理人员。开始仅在国会繁忙之际雇佣计时或临时性助理。往后，众议院筹款委员会和参议院财政委员会雇佣了永久性助理。随之，其他委员会也相继效仿。1924年，美国国会通过了第一个立法支付法案，授权拨款给参众两院所有的立法助理，[1]该法案从经费上稳定了立法助理制度。美国国会雇佣立法助理，为立法提供服务的对象非常广泛，除了国会设立的两院共有的辅助机构的工作人员外，美国国会参众两院都分别设助理工作机构，雇有万余名工作人员，为两院的立法工作提供服务。除此之外，美国国会两院都分别设有立法助理，立法助理的工作由助理办公室主任根据全院活动统一安排。如参议院有常设委员会16个，配备助理1100多人，平均每一委员会74人。众议院有常设委员会27个，配备助理1800多人，平均每一委员会有93人，每个小组委员会有助理几个人到几十个不等。[2]另外，还有大量的直接为议员个人服务的助理。参众两院中的每个议员都有数量可观的个人工作班子，除雇佣专职助理外，还可以雇若干个非专职助理，经费均由国会开支。

英国的立法助理制度与美国有所不同。主要表现在议会个人助理制度建立得较晚。英国的下院设有专门的助理机构，如秘书局。它为议长和议员解决议事过程中出现的程序问题、规则问题，保障上院的议事依照统一的规范进行．又如图书馆，它用可靠而及时的信息和研究成果，帮助议员们了解问题，作出决策_但很长时间里，下院没有为其议员配备个人立法助理

直到1969年，下院才首次设立了助理经费，供议员聘用个人秘书虽然现在英国议员聘用个人助理的状况已好于过去，平均每位议员聘用3位助手办理其议会工作，大约半数议员聘用专职研究助理。[3]但就整体情况看，和其他发达国家相比仍存在数量偏少，重视不够的问题。

法国的立法助理制度较健全，如法国的国民议会在立法方面的助理机构包括9个办公室。[4]议长秘书处负责议长的来往信函，发布有关议员的信息，回答外界的各种问题；议会会议办公室主要是协助议长负责议会的组织事务；议会委员会办公室负责委员会的组织及日常活动；公共关系办公室负责向公众介绍议会的活动‘与媒体沟通’起草议会活动通报等；资料中心负责向议员提供其所需的文献资料及研究成果，进行法律咨询。除这些办公室外还有议会图书馆、档案库、会议记录分析办公室、会议记录资料库等助理机构除了专门的助理机构和助理人员外，法国议会也给议员配备助理，开始只配备1名助理，到1995年后增加到3名，还可配备1至2名秘书。对助理工资的发放，法律未作严格的限制，实际上给予了议员们配备立法助理很大的活动空间

德国是十分重视立法助理制度的国家‘联邦德国众议院刚成立时，有常设委员会40个，到第九届会议时缩减为20个，而每个常设委员会的立法助理却有增无减。[5]由于议员特别是新议员对议会工作不熟悉，没有助手或顾问的帮助是很难履行代议职责的因此，德国也为议员提供雇请立法助理的助手费，每个议员每议会年度得到17．3万马克的财政拨款用于聘请私人顾问或兼职助手，协助议员履行职责及处理选举问题但议员的立法助理不能由议员个人聘用，必须由联邦议院的行政管理部门聘用德国重视立法助理制度还表现在每届联邦议院召集后，联邦议会的行政管理部门要负责向每个议会党团提供服务，服务的内容主要是提供人力支持。[6]他们向议会党团提供三类助理：一是议会党团工作小组中的助理，主要提供科学知识上的帮助及议会事务方面的帮助；二是议会问题的私人助理，主要为议会党团主席、副主席、议员督察员等人提供个人咨询；三是议会党团新闻及资讯机构中的助手，主要是帮助处理文件和信息。

西方国家立法助理制度的建立有其客观必然性。政治、经济等各方面的社会关系日益复杂，需要立法的事项日渐增多，立法的专业性、技术性要求不断提高，立法机关难以胜任，不得不寻求辅助机构和专家协助，为了应对行政权力日益扩张的状况，西方国家立法机关为了在政治结构中保持应有的地位，也积极采取了一些应变措施，建立立法助理制度、提高立法机关的立法能力，与行政机关抗衡便是措施之一政党政治发展的推动，也需要得到助理机构和助理人员的帮助，尤其是反对党议会党团

建立立法助理制度也是议员自身的政治需求。在西方国家议会中，法律专业出身的议员占较大的比例。但即便如此，议员也很难普遍成为精通所有立法问题的能手。作为议员，他需要了解国内外的政治情况，要同时与各种利益关系人打交道，实现政治交易；要与本选区和选民保持经常性的联系，以取悦于民；要充分履行议员所担负的职责等等，诸如此类的需要，都是议员助理产生的原因。

二、西方国家立法助理制度的特点及利弊分析

西方国家普遍建立了立法助理制度，受各国政体、法律传统等方面的影响，各国立法助理制度的模式和内容并非完全一致，但也不乏一些具有共性的地方、就多数西方国家而言，其立法助理制度有这样一些特点：一是种类繁多从总体规模上看，西方议会的立法助理的数量很多，“通常分为六种：议员助理、领袖助理、政党助理、议员个人助理、委员会助理和特别助理。”[7]在这六类助理中又可以分为不同的类别，如议员个人助理就有行政助理、个人秘书、新闻助理、个案助理、立法（狭义）助理等，不同的助理所担负的工作任务有所区别。如个人秘书类助理，其职责主要是协助议员安排每日工作，提出注意事项和各种忠告；新闻助理便是负责撰写新闻稿、准备演讲词、发布消息、答复记者提问等。不同类别的立法助理构成了一支庞大的立法助理队伍，逐步成为议会正常运转不可缺少的重要条件。二是有充足经费的保障。西方国家聘用的立法助理享有优厚的待遇，所需的经费均由国库开支，并有逐年增加的趋向。以美国为例，“众议院之高级职员秘书长、侍卫长、议长办公室的新闻秘书等之年薪均为11．0092万美元，与议员的薪水只差1．0008万美元。众议院各委员会之高级助理薪俸也高，如司法委员会之首席律师，其年薪为11．6062万美元。……参议员个人助理目前最高薪为10万美元，调整后应当更高。……”[8]三是政治中立性。这方面英国较为典型，英国议会的立法助理由议会中各部门聘用，属于议会内部的职员，在政治上是中立的，不隶属于任何政党。英国下院的立法助理仅负责收集资料，说明、分析议会的传统或惯例，办理一些日常杂务等。德国也坚持立法助理的中立性，他们认为，议员可以如同走马灯般地在联邦议院进进出出，但立法助理却是职业的议会专家，必须具有公务员的中立性。俄罗斯议会两院的代表都可拥有多名编外助理，这些助理多是各行业的专家、学者，其中不乏科学院院士和各个学科的博士和副博士，离政治利害关系较远。四是制度化、规范化。多数西方国家都将立法助理的有关问题纳入法律规定之中。使之有明确的规范依据。德国有关聘请助理的规则主要在《内务法》中加以规定，如助理必须由联邦议院的行政管理部门聘用，其薪金由行政部门支付，助手不能是有关议员的亲属等等。

自立法助理制度产生后，立法助理在现代西方国家法治社会中发挥着重要作用，尤其在议会政治中扮演着不可缺少的角色。从这种制度的优点看，至少有以下几点：其一，有利于提高立法的效率。如前所述，20世纪以来，社会生活发生了巨大的变化，社会关系趋于多元化、复杂化，从而导致立法需求迅速增长，立法需要借助各类专家的力量处理与立法相关的各项繁杂工作，提高立法速度以适应社会的需要。由精通业务和技术的专家担任立法助理以解决相关的专业技术问题；由精通法律的专家担任立法助理，以解决立法技术问题；由具有较强行政能力和文字能力的人员担任立法助理，从事与立法相关的服务类和秘书类的助理工作等等，可以从多方面减轻议员的工作压力，提高议员的工作效率，从而也就促进了立法的效率。其二，有利于提高立法质量，立法所涉及的社会生活具有广泛性、复杂性和多变性，而法律则要求具有相对的稳定性、实用性、超前性和协调性。因此，法律能否在现实社会中施行，立法质量是关键。议员作为重要的立法主体，也是通过选举产生的民意代表，不可能全部由专家组成，即便是专家学者占到一定的比例，也不可能改变全体议员的知识结构，也不可能要求所有的议员精通任何领域的立法所涉及的专业性、技术性问题。通过立法助理的设置，能够起到间接地改变议员的知识结构，提高议员的立法能力的作用，从而达到提高立法质量，实现立法现代化的目的。其三，有利于加强和巩固议会机关的地位。随着行政权的逐步扩张，尤其是授权立法的发展，议会作为国家立法机关的地位不可避免地受到影响。建立立法助理制度之后，在很大程度上防止了议会立法功能的衰退，使议会的立法能力得到加强，立法效率得到提高，立法质量得到保证，议会的立法地位也就随之得到巩固。其四，有利于提高立法的民主化程度。西方国家的立法助理经常受议员委托到选民中去，如答复本选区或本州选民的电话、电报和信件；接见来访的选民；解决选民提出的各种各样的要求等。这样，就能使议员同其选民保持密切的联系，倾听选民的呼声，尽可能在形式上反映民众的立法需求，从而促进资本主义民主的发展。

与任何制度一样，西方国家的立法助理制度不可能是完美无缺的，随着立法助理制度的发展，其弊端也逐步显现出来。首先，聘请立法助理使立法成本大大增加。美国参议员雇佣个人工作助理的津贴因州而异。在1981年，每名参议员每年雇佣个人助理的津贴从59．2608万美元（人口少于200万的小州）到加州的119．0724万美元。雇佣人数则无限制，参议员的个人工作班子从13人到71人不等，平均是31人。众议员雇佣个人助理的津贴虽然大大低于参议员，但每人每年也有33．6384万美元，可雇佣18名专职助理和4名兼职助理，平均每名众议员雇佣15人。[9]这就加大了立法成本。其次，容易导致立法权的流失。在有的西方国家，立法助理就不仅仅是议员的工作助手，而成为“议程的安排者”、“政策的创议者”、“政策的妥协者”、“议会的首席调查员”和“法律的制定者”，几乎每个法案的通过都是立法助理们的杰作。[10]当各类立法助理参与协助议员履行职能后，经常要与各方面的人员打交道，在议会各委员会之间、在议员与选民之间、在议员与各政党之间、在议员与行政官员之间起着沟通和交流作用，久而久之即容易受到利害关系的干扰，或立法助理本身结成某种利益集团，从而导致立法权的流失，对立法产生消极影响。因此，西方国家议会也在想方设法从制度上保证立法助理的中立性，使立法助理远离利害关系的干扰。

三、建立我国立法助理制度的建议

在我国立法实践中，吸收专家学者参与立法，聘请法律顾问协助立法机关的工作由来已久。我国1954年宪法草案初稿的讨论就有8000多人参加，其中就有许多方面的专家和学者历时两个多月，提出的修改意见近6000多条。“文革”结束后，我国的民主和法制工作提到了议事日程，在1982年宪法的基础上，我国的立法工作在各个领域逐步展开，国家重要法律的制定，都吸收了相关专家学者的参加。江平、王家福、佟柔和魏振瀛是我国《民法通则》起草、修改、制定时的四人专家小组，因此被人们称为四大“民法先生”、“四大民法名旦”。1987年，鉴于当时我国行政立法的薄弱状况，全国人大常委会法制工作委员会专门成立了专家学者组成的“行政立法研究组”，[11]该研究小组为我国以后陆续出台的《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政．处罚法》、《行政复议法》等做了大量的研究和咨询工作，从理论和实践密切结合的角度，努力促成了一系列有关国家行政法制建设的重要立法。在地方人大和立法工作中，不少地方人大聘请了立法顾问，他们被应邀参加立法工作会议、各种法规草案的论证会、咨询会、听证会；以书面形式提出对法规草案的意见和建议；应邀参加立法项目的调研等。2002年年初，深圳市人大常委会聘请了19名具有硕士以上学历、品行良好的专职律师、仲裁员作为其兼职法律助理。这些都表明，我国的立法助理制度已有初步的尝试，但离规范化、法律化、制度化相距甚远，须从我国实际出发，在借鉴国外立法助理制度的同时，探索建立符合我国国情的立法助理制度。

（一）建立以专职和兼职相结合的立法助理制度

国外立法助理的类别有专职和兼职之分，但大多国家以为议员提供个体服务为显著特征。我国在借鉴国外立法制度时，绝对不能忽略我们已有的立法助理实践和已建立起来的立法运作机制。笔者认为，经过几十年的发展，各级人民代表大会常务委员会内部已初步建立为人大立法工作提供多功能的服务的工作机构和工作队伍，这是我国建立专职立法助理制度的基础。在此基础上，对现存的机构设置和人员配置按照民主化、科学化的要求进行改革，使现有的资源得到优化配置，以适应人大立法职能实现的需要。从我国全国人大常委会办事机构的建立和发展过程看，重视和加强人大制度建设时，其办事机构便有加强，而忽略人大制度建设时，其办事机构就被削弱。目前全国人大常委会的办事机构由办公厅、法制工作委员会、预算工作委员会和各专门委员会所属的办事机构所组成，约1000余工作人员。这和西方国家议会所设的立法辅助机构及人员按人口比例相比，是非常精简的。美国的国会雇员达数万人，其中最重要的是为两院议员个人服务的工作人员和委员会工作人员。我国立法机关办事机构现有的人员构成中，虽然远未达到专业技术化等立法助理的要求，但也配有一些法律、中文、经济、哲学、自然科学等方面的专业人员，他们可逐步向专职化立法助理转变，并根据所协助和服务的事项不同进行分类管理。专职立法助理应为立法机关实现立法职能提供集体服务为主，为委员个体服务为辅。

在建立专职立法助理制度的同时，非常有必要逐步建立为立法提供服务的兼职助理制度。兼职立法助理的配置比专职立法助理的配置更具有灵活性，不受编制的限制，成本较低。因此，兼职立法助理更适应以为兼职委员个体提供立法服务为主，以为立法机关集体提供服务为辅的模式。目前，我国各级人大常委会委员由专职和兼职两部分构成，兼职委员来自于各行各业，有民主党派、著名专家、学者等，专职委员大多是从各级党政机关领导岗位上转过来的各类领导干部，现有的年龄结构、知识专业结构是很难保证立法质量的。人大常委会委员和各专门委员会的专职化一直是我国健全和完善人大制度的一项工作，由于人大常委会和专门委员会由选举产生，它不可能也不能完全由清一色的法律专业人士组成，建立兼职立法助理制度，可以使更多的法律专业人士间接地参与立法，对提高立法质量是有利的。

（二）建立和健全立法助理的各项管理制度和工作制度

从西方国家立法助理制度的利弊看，该项制度运用得好，对立法起促进作用；该项制度运用得不好，则对立法起破坏作用，因而有必要建立和健全立法助理的各项管理制度和具体的工作制度并尽可能将其法律化。

第一，对立法助理实行分类管理。就专职立法助理而言，其性质应属于国家公职人员，应按照国家公职人员的管理方式实施管理，包括录用、调配、使用、考核、奖惩、培训、晋升、辞退和辞职，权利保障、工资福利等多项环节和内容。但立法助理与国家公务员专业能力要求不同，不能完全照搬国家公务员的管理制度，应建立一套适合于为立法提供服务和协助的人才管理机制，吸引法律及相关专业的优秀人才进人专职助理行列。立法助理需要具有较高的综合素质，除基本的政治素质和品德素质外，其法律素质是最重要的，因为立法不同于行政管理，立法是向社会成员提供普遍的行为规则，这些行为规则虽然要涉及社会生活各个领域，要包含许多专业性、技术性规范内容，但它最终以法律规范的形式出现，必须由懂法律、懂立法技术的专业人员把关，缺乏法律科学性的立法不是严格意义的立法，在现实生活中是难以施行的。在我国，绝大多数法案来自行政机关的职能部门，部门利益和地方利益对立法的影响较大，甚至导致以法谋私等严重后果。立法助理间接参与立法，加强立法机关的立法能力，可以逐步改变这种现状。据了解，在1988年以前，全国人大自己起草的法律案只占所有法律草案的20％，现在达到了42％左右，随着人大专门立法机关的立法能力的增强，还要提高其主动立法的比例，以克服授权立法和行政立法的弊端。

兼职立法助理可以采取合同的形式，按照聘用制进行管理，用聘用合同确立聘用机关和兼职助理的权利义务关系。2002年深圳市人大常委会所聘用的首批兼职法律助理19人就是采用双方签订协议的方式进行的，在两年时间内，他们一对一地为19名兼职常委提供法律服务。这些兼职助理的工作职责是：为兼职常委起草、审议法规草案、建议等提供相关的法律服务和法律资料；为兼职委员开展法律监督工作提供法律咨询意见；办理兼职委员交办的履行委员职责的其他事项；根据兼职委员的意见并经人大办公厅安排和同意，参加或旁听有关会议等。兼职委员法律助理每年的补贴为600O元[12]。这种协议内容虽有值得改进和完善的地方，但采用合同方式确立立法机关与兼职立法助理双方权利义务的方式是值得肯定的。

第二，设置专门的立法助理管理机构。在条件成熟的时候，可以在享有立法权的各级人大常委会的办事机构中设置立法助理办公室，由该机构负责本级人大及常委会的立法助理录用及日常管理工作，拟定立法助理的基本工作制度并负责相关的监督和检查工作等。

（三）建立有效的立法助理制约机制

立法助理应该保持中立性，不与立法有利害关系的部门发生利益联系。从立法助理的构成看，它主要是法律专业人士，其中不少为法律学人，其学术立场的坚定性、法的理性是不言而喻的，但当法律专业人士进人立法过程后，便不可避免地、或者有意无意地与某种利益关系发生对应，正如有学者所析：“尽管影响立法的法学理论很可能与这些利益群体素不相识，但这并不影响立法后果自然要给某个群体带来意外的收获—因为，任何一种务实的、立场鲜明的法学理论，如果不利于此利益群体，就必定要有利于彼利益群体。”[13]立法助理不是生活在真空中，在现实社会生活中参与立法过程就很难与各种利益集团隔绝，要使立法助理公正且负责任地参与立法过程，必须从制度上予以保证。

首先，建立立法助理的工作程序制度，即从程序上制约立法助理的行为。如回避制度，即要求立法助理不得与所协助的委员有近亲属关系或其他重大利益关系；公开制度，即要求立法助理公开其立法参与活动的内容和有关信息资料；效率制度，即要求立法助理在规定或要求的时间完成立法论证、提供相关法律资料、拿出法律咨询意见等等。

其次，设立立法助理违法行使助理职权的责任制度，即从责任上制约立法助理的行为。立法助理若一般违反工作职责和纪律要求，未认真负责地履行有关职责所要承担的责任，应与严重违反相关法律、法规所承担的责任相区别，前者为工作责任，后者为法律责任。委员个人的立法助理通常是在委员授权的范围内进行工作，若立法助理超越了委托权限所从事的立法相关活动而造成的后果则归属于立法助理。

再次，设立独立的财政预算经费，即从经费来源上制约立法助理的行为。从提供充足的经费方面保证立法助理行使助理职权，可以避免立法助理因从其他渠道获取经费弥补助理经费不足而受制于他人。无论是公共助理还是个人助理的经费都应由国库支出，保证立法助理进行工作的基本条件。同时明确禁止立法助理从其他途径获取立法助理活动的经费。

最后，逐步加强各级人大代表的专职化，从委员代表的立法能力和独立性方面制约立法助理的行为各委员代表自身素质和能力不能适应立法的要求，久而久之就容易丧失其独立性而过分依赖于立法助理，成为立法助理的代言人。要防止立法助理过度影响委员代表或干扰委员代表正确行使职权，除了其他制约机制外，还必须提高委员代表的专职化程度，加强委员代表履行职能的独立性与综合素质以及驾驭立法助理的能力，使立法助理在合法、授权的范围内活动。