南方周末 - 权利平等：以社会改革为旗帜突破发展瓶颈

权利平等：以社会改革为旗帜突破发展瓶颈
作者: 华生
2010-03-10 21:20:07
 来源:南方周末
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城市化 户籍改革 税改 土地制度 已有评论1条
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中 国改革的第一阶段是以经济改革带动整体改革。经济改革以经济自由为旗帜，打破了中国人的人身依附。中国人自由择业和创造力的迸发，通过市场经济实现了效率 释放和物质财富的喷涌。但也留下了城乡和社会严重两极分化、有支付能力的需求不足、资源浪费环境破坏、产业和基础劳动者素质都难以提升的遗产，从而严重阻 碍了现代化继续发展。
这 样就到了要以社会改革带动整体改革，突破发展瓶颈的时代。社会改革以公民权利的平等为旗帜，其主攻方向是打破对农民的身份歧视，在财产、权力、关系和名望 等资源分配很不均等的市场经济中，提供和保障国民及其后代参与竞争的机会平等，实现公民在从业、迁移、教育、医疗、居住和社会保障的权利均等化，实现效率 与公平、劳动与资本、公众与权力之间的制衡，通过从经济改革、社会改革到政治改革的接力，在本世纪中叶最终完成中国的现代化转型。（向春/图）
之一：新城市建设，扭转畸形的城市化
不少人对中小城镇的户籍松动犹可接受，但对大城市户籍制度的改革却有莫名恐惧。户籍制度改革的意义恰恰首先是在大中城市
社会改革第一个内容，是新城市建设。
大城市？中小城镇？
新城市建设首先是科学的战略规划布局，解决在资源、环境的制约下城市在哪里建和怎么建的问题。
仅靠顽强地限制大城市人口，随意地发展法治和管理都更松弛的中小城镇，没有科学测算和规划，没有产业和就业的相应转移，可能造成更大规模的圈地扩 张、资源浪费与环境破坏。因此，做好二三十年内安置中国75％以上人口的城市化规划布局，是政府的首要职责，这已超出了市场本身能够配置资源的领域。对于 资源环境好，规划发展的城市和集镇，要有土地、人口、产业和财政政策的全面倾斜，对不需扩大乃至要收缩取消的城市和集镇，要有严格限制性的政策措施。而不 能像现在这样，一面把新产业、新建项目和财政资源集中配置在大型和特大型城市，一面泛泛地说大力发展中小城镇；一面严格控制大都市的市民人口，一面大举扩 张其规模面积，形成严重错位和脱节。
科学规划的核心是，全面考虑住房、教育、医疗、社区服务等设施的布局和建设，满足全部就业和常住人口基本需求服务。这才是中国今后几十年最强大和最可持续的投资与消费需求。
分步改革户籍制度
新城市建设的基础是城市户籍制度的全面改革。不错，户籍本身并不是要害，关键是隐藏于其后的住房、保险、教育、医疗等福利制度。但是，户籍与这些福 利制度的关系是皮与毛的关系，皮之不存，毛将焉附？户籍管理制度，是城乡二元经济社会制度的核心。没有户籍制度的壁垒，其他所有对外来人口歧视性的福利安 排就失去了区分对待的前提。正因如此，下决心分步取消对外来人口的公民歧视，当然是新城市建设的核心，也是今后区域民主政治建设的基础。
由于户籍制度牵一发动全身，直接关系城乡两头亿万人的利益，是中国城市化建设成败的关键。
一是要转观念。现在不少人对中小城镇的户籍松动犹可接受，但对大城市户籍制度的改革却有莫名恐惧。户籍制度改革的意义恰恰首先是在大中城市。有自由 迁徙权的国家是绝大多数，并没导致所有人都跑进大城市去。大、中、小城市和乡镇协调有序发展的国家比比皆是。只要不将经济、政治、文化乃至体育资源统统集 中向个别大都市配置，改善城际和城乡间的交通条件，允许城里人下乡置业，人们自然的选择并不必然都是大都市，市场和就业本身会发生调节作用。
二是要开城门。现在许多大中城市的城门也开了一个缝，给少数购房投资者和政府认可的各类精英进来，但这是不应有的公民歧视。可以借鉴国家间移民的相 关制度安排，以满足一定年限的合法就业作为移民入籍的主要尺度。如果是本地人口不能或不愿承担的工作，外来移民合法地承担了，就没理由歧视其入籍。
三是要削城墙。城市户籍的真正含金量，是其背后的各项福利制度安排。在一步拆除户籍藩篱条件还不具备时，分步拉齐本地和外地人之间这些单项福利待 遇，有助于户籍壁垒的最后拆除。近年来已经开始了这方面的努力，现在最急迫的，是外来工子女平等的教育权和外来人员申请保障房的平等居住权。
增加新市民约束，防止新圈地灾难
新城市建设核心的制度设计，是城市面积扩张与市民增加挂钩。中国城市化的主要问题是速度太快、质量太差、消化不良，当今的主要任务不是加速而是夯实城市化。
城市发展必然形成土地需求，有意思的是，在农民工等外地人起码的平等市民权与城郊农民的土地财产权利之间，不少人似乎更在意后者权利至高无上的保 护。其实正如为了避免对现有城市户籍人口的既得利益造成太大的冲击，不能仅从外来人口的平等公民权利出发，就要求一夜间完全废除户籍歧视一样，照搬后城市 化国家的案例，单纯从城郊被占地农民的财产权利出发，主张城郊农民有权主张任何垄断天价，独占城市化的收益，显然也不正义。因为城市化成本的飙升，必然损 害更大多数将进入城镇的非郊区农民的生存权利。
今后二三十年，我国绝大部分农村人口将市民化，但显然不能将这些人口居住的全部国土城市化。因此，城市化占用土地问题的实质，是要在有限扩张的城郊 土地上安置占中国人口大多数的农村移民。现在不少地方政府热心试点的农民宅基地换住房、土地换户籍等双置换改革，其主要局限就在于他们只着眼于城郊土地的 升值和少量被动城市化的失地农民，忽略了真正需要安置的主体是几亿农民工及其家属。过去城市化发展的主要弊病，就是城市土地规模扩张与市民人口增加脱节， 因而失去了城市规模扩张的内在平衡机制，使城市化成为没有市民同步增加的恶性膨胀和畸形发展。
新城市建设的关键一环，就是要建立城市面积扩大与市民增加成比例的平衡机制。城市扩张必须以接纳新市民为前提，农民工及其家属的市民化也会不断释放 出更大面积的宅基地和承包地。对不同资源条件的城镇设置不同的建设用地扩张与市民增加的比例，还可以体现全国整体的城市规模布局的引导。唯其如此，才可能 在中国强势地方政府的情况下，遏制城市特别是中小城镇盲目扩张膨胀的趋势，避免现已被广泛接受的城镇化口号，不致被接过去演变为一场新圈地运动的灾难。给 城镇扩张扣上增加享受相应福利保障的市民制笼头，通过就业落户入籍和城市新增土地与接纳新市民挂钩的双重约束，才能使疯狂吞噬土地的城镇不致成为脱缰野 马，使城市化重回健康轨道。
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