石东 李纬娜：矿难探源(《财经》 2004-12-27)

矿难探源
http://finance.sina.com.cn 2004年12月27日 17:45 《财经》杂志
昔日的“小煤窑之难”转为“国有大矿大难”，其必然性在于国有煤炭体制改革严重滞后；只有启动以产权改革为标志的全行业深层次改革，才能治本求变
□ 本刊记者 石东 李纬娜／文
编者前言
年终岁尾，媒体照例忙碌。有评选，有盘点，有回顾，洋洋洒洒。《财经》的想法有所不同。从今年起，我们决定在每年的最后一期杂志中，推出“《财经》(年度)特别话题”，确定一桩有广泛影响的持续性事件、一个具有纵深度的主题，进行调查和反思，以求鉴往知来。
在2004年，我们的特别话题就集中于对年来大型煤矿灾难的思考。
2003年3月，山西省吕梁地区孟南庄煤矿“322”特大瓦斯爆炸事故发生后，国家安监局局长王显政在处理事故过程中曾怒斥：“我们永远不要这样带血的煤！”
然而，2004年的矿难仍在继续，又为“带血的煤”加上了新的诠释。2004年的矿难，在总数上减少了，规模却在扩大，“大矿大难”尤其令人心悸。
时近岁尾，两起国企煤矿特大事故发生，使国家安监部门不得不将全年煤矿事故死亡的控制人数线从5000人以下上调至6000人以下。
从今年上半年起，我们的心被煤矿接连不断的爆炸声所震撼，《财经》的记者一次次匆忙打点行装，赶往山西、陕西、河南；从直面“带血的煤”而燃起的采访冲动，逐渐转入冷静的思考，那就是，中国已经无法回避这样的现实：要在破解生产与安全、财富与生命的矛盾中寻找出路，最根本的取向，只有加快煤矿领域的体制改革——改弦更张的深层次改革。
抉择2004年的年度话题，我们曾经面对很多选择。编辑部的判断在事件重大、冲击广泛、影响深远这些标准上权衡，最终把目光落在多灾多难的国有煤矿。我们期待，在2004年探源“带血的煤”之后，能够看到充满重大变革的2005年。
2004年临近岁末，中国两个国有重点煤矿——河南大平煤矿和陕西陈家山煤矿——相继发生特大安全事故，分别有148人和166人遇难。“矿难”，再次为公众瞩目。
中国的矿难，过往集中于小煤矿。近年来全国八万多家小煤矿已经减少到两万家左右，2004年国有大矿的安全事故，却以其规模大、频度高，让世人心悸不已。早在大平、陈家山两矿之前，2004年已有多起国有煤矿矿难发生——
2月23日，黑龙江省鸡西市煤业集团下属百兴煤矿发生特大瓦斯爆炸事故，37人遇难；
4月30日，山西省临汾市隰县国有地方煤矿梁家河煤矿发生特别重大瓦斯爆炸事故，36人死亡，9人重伤；
6月6日，北京房山区京煤集团控股的大安山煤矿采煤一段发生坍冒事故，10人遇难；
6月15日下午，陕西铜川黄陵矿业公司一号煤矿瓦斯爆炸事故，23人死亡；
10月7日4时44分，大安山煤矿再次发生煤泥水事故，3人遇难……
进入新世纪以来，中国煤矿安全生产形势确在好转，但终难尽如人意：2000年以前，中国煤矿每年事故死亡上万人；2000年之后，开始控制在7000人以下；2003年事故死亡人数为6434人；2004年期望控制在5000人以下，但随着岁末两起特大事故发生，这个数字已经调至6000人，陈家山矿难更被认定为44年来中国煤炭行业最大的一次安全事故。
“以人为本”治国方略的提出，使人们比以往任何时候更关心煤炭生产的安全。数周来，《财经》记者走访了煤炭领域的大量专家，并几次赴河南、陕西矿难现场深入调查，探讨2004年矿难频仍之因。采访调查显示，昔日的“小煤窑之难”转为“国有大矿大难”并非偶然，其必然性则缘于国有煤炭体制改革的严重滞后。
面对死难者，仅仅批评片面追求GDP、指责“漠视生命”是远远不够的。在多年安全投入欠账、能源紧缺的大背景下，兼顾煤炭生产的效率与安全需要做很多事情；而最根本的出路只有改革，从治本入手的深层次改革。
恰如一位专家指出：“不改革，国有煤炭企业就改变不了‘苦’、‘穷’、‘险’的状况，出事死人是必然的！”
2004年矿难发出的警示，正是改革的告急之声。
安全欠账
“九五”期间，国有重点煤矿仅“一通三防”方面投入应达42亿元，年均8.4亿元，实际投入只有4亿元，相差一半以上
2004年12月1日，陈家山矿难发生后第三天，陕西铜川一带降临了一场大雨，宛如苍天落泪。《财经》记者在矿难现场与诸多知情人交谈，几乎每个人都认为：这本是一场可以避免的灾难，“一边灭火一边挖煤，太危险了！”
陈家山矿并不是设备落后的小矿。作为国有陕西铜川矿务局的主力矿之一，这里的采掘机械化程度分别达到100%和75.5%。井下装有瓦斯探头，可随时监测瓦斯浓度，超标就会报警；井下电子监测头直通地面调度室，工作面的情况尽在掌握之中。
 
然而，牺牲安全也成了“操作程序”的一部分。总掘一队一班班长范红恩告诉记者，因为怕仪器报警影响生产，负责监督瓦斯的人会下到井下用塑料袋包住探头，或者拆下来放在风口吹低浓度再安装上去。“这个不是矿工自己干的，如果是矿工自己干，要罚款1000元。”
为了完成任务，偶然一次忽视安全规程，事故也许不会发生，但“一次、两次之后，人就慢慢麻木了”。在这次矿难中，范红恩所在的一队死了18人。
与忽视安全的侥幸心理相伴随，诸多矿难更直接、更主要的原因，还是多年来的煤炭安全投资欠账。
陈家山煤矿的安全生产成本被要求严控在吨煤78元以内。救护中队队长秦海涛告诉记者：“我们买的十台呼吸器，质量都不是很好；我们下井穿的胶鞋基本上三天就会开裂，便宜啊！”
这只是一个缩影。2003年年底，财政部、国家发改委、国家安全生产监督管理局和中国煤炭工业协会根据国务院指示，曾对建立煤矿安全设施投入长效机制进行了调查研究。通过对13个省区调查分析，认为规模以上煤矿安全欠账达300多亿元，由此推算出全国煤矿安全欠账高达500多亿元。
自1980年开始，原国家经委每年下拨8000万元专项资金给煤炭部，作为安全投入。1988年中国统配煤矿总公司成立后，专项资金取消，由总公司从所属煤炭企业中按吨煤提取安全投入费用，总额仍保持在5000万元左右。1993年以后，随着企业扩权，原煤炭部不再集中掌握安全资金，从煤炭企业集中上收的安全投入费用下发各矿务局自行掌握。由于煤炭严重供大于求，煤矿经济效益滑落低谷，安全投入欠账逐年增多。
近几年，煤矿不能进行足额安全投入，不但新设备无法补充，原有设备的维护也被省略了。据中国工程院和煤炭信息总院联合做出的《我国煤矿安全生产形势、差距和对策》的课题报告，目前中国矿井的原有安全设施严重老化，不少设备超期服役。
报告还显示，“九五”期间，国有重点煤矿仅在“一通三防”(通风、防治瓦斯、防治煤尘、防灭火)方面投入应达42亿元，每年投入8.4亿元，但实际投入只有4亿元，差一半以上。
简单地说，安全投入不足，以安全换效益，都可归为“煤炭行业这些年效益不好”，以及“城乡二元结构下的劳动力特征”等原因。煤炭业内因而有一种慨叹，认为在现实条件下，“煤矿矿难难以避免”，“这是煤炭行业为了支持国民经济的整体发展做出的牺牲，是经济转轨的代价”。
然而，这种看法显然失之于肤浅。
“翻牌公司”
“为什么政府非要把煤炭资源抓在手里不放？为什么煤炭行业不能进行产权改革？为什么不能引入外部资本弥补多年安全欠账？”
在采访中，识者对《财经》一针见血地指出，所谓安全投入不足、重视不够，都不是无法解决的问题；在此过程中暴露的监管乏力更与制度安排直接相关，本质还在于煤炭行业改革步伐迟滞。
钱平凡，国务院发展研究中心产业经济研究部副研究员，多年来一直研究煤炭行业，曾经对中国煤炭行业改革和解决安全问题提出过系统设想：政府改变对煤炭行业“一手抓生产，一手抓安全”的固有做法，转让国有股份，国有资本退出煤炭行业，用出售股份换来的资金解决煤炭企业遗留的历史问题；同时，腾出手抓安全监管和环境保护，制定煤炭资源的合理开发规划，从而有效解决煤炭资源开发、消费过程中的负外部性。
“为什么政府非要把煤炭资源抓在手里不放？为什么煤炭行业不能进行产权改革？为什么不能引入外部资本弥补多年安全欠账？”钱平凡对记者提出一连串质疑，“不改革，煤炭行业就改变不了‘苦’、‘穷’、‘险’的状况，出事死人是必然的！”
“中国现在有上万家煤炭企业，好像是一个竞争性的产业，实际上并不是这么一回事。煤炭行业说到底还是一个国有垄断性行业。”钱平凡说。
中国的煤炭行业属于高度两极分化的产业布局。一极，是以“小、散、滥”著称的小煤矿，在这个极端里，民间资本显示了极强的势头，原有的小型地方国有矿和乡镇集体矿大量被私人资本占领；另一极，则是大型煤炭企业国有资本“一枝独秀”，外部资本鲜有、也难有进入进行资本重组。
自1996年始，中国煤炭业开始了政府主导下的企业化改制试点；1997年，32家国有重点煤矿开始成立公司，兖州、大同、平顶山以及平朔煤矿等，都开始组建企业集团，其中部分还成为上市公司。
在2004年发生重特大安全事故的煤矿中，河南大平煤矿所属的郑煤集团属于国家大型一类企业，始建于1958年，原为郑州矿务局，1996年1月18日作为煤炭部首批现代企业制度试点企业之一改组为国有独资公司。1998年1月，郑煤集团公司独家发起，以其下属的超化矿、米村矿和东风电厂的资产投入，采取募集设立方式设立了郑州煤电股份有限公司(郑州煤电，600121)。
被认定发生了44年来中国煤炭行业最大安全事故的陕西铜川矿务局陈家山煤矿，也在“改制”之列。2004年2月，陕西省十家国有煤炭企业组成陕西煤业集团有限责任公司，铜川矿务局是其主力成员。
 
但是，这一阶段的改革，无论身在其中者还是外部的观察者，都称其“换汤不换药”。
陈家山矿难期间，记者来到地处陕西省铜川市老城区的铜川矿务局。走进五层高的暗黄色办公楼，一眼望到灰色墙面上刷着的“2004年全局工作目标任务”，红字殷殷，异常醒目。通风科、监察科、调度科，机构和职能的设置，依旧昭示着计划经济时代的作风。“和十年前比基本没有变化。”一位矿务局老职工对记者说。
截至2003年底，全国已有66家原中央财政煤炭企业改为公司制企业，占总数的78.6%；15家煤炭企业通过改制陆续上市，在海内外融资130多亿元人民币。
但在2003年12月19日召开的中国煤炭工业改革与发展大会上，中国煤炭工业协会副会长濮洪九的评价是：“企业经营机制未实现根本性转变。部分国有企业未进行公司制改造，已经改制的也大多是国有独资公司。上市公司产权结构不尽合理。企业未形成规范的法人治理结构和现代企业运行机制。‘三项制度’改革进展不大，企业管理比较粗放，内部约束机制不健全，损失浪费比较严重。”
“这些年煤炭行业的所谓改革，基本上就是把矿务局的牌子变成煤业集团，并没有实质性的改变。”钱平凡评论说：“没有资本和产权流动，这样的改革不能称其为改革，企业根本没有市场化。”
资源垄断
矿山资源的低价购买和行政性占有，意味着该行业是资源垄断性行业，而非充分竞争性行业
中国小煤窑曾被誉为“遍地开花”，但大的煤炭企业依旧全部被国有资本掌控。2003年我国煤炭总产量为17.36亿吨，其中，原国有煤矿产量为11.2亿吨，占了总产量的64%。
应该说，在政策层面上，中国并没有明文限制外来资本进入煤炭行业。早在1983年11月6日，煤炭部发布《关于积极支持群众办矿的通知》，政府开始允许私人从事采煤业。1998年1月1日开始实施的《外商投资产业指导目录》中，除特种、稀有煤种需由中方控股或占主导地位，煤炭开采与洗选行业属鼓励外商投资的产业。
另一方面，尽管中国煤炭行业经历了长年的市场低迷，但外部资本对进入这个行业仍不乏兴趣。中国地质矿产经济学会理事长张文驹告诉记者：“我知道很多民营资本还是想进入煤炭行业的，可他们就是进不去。”
“煤炭是基础性能源，谁不知道这是一个好东西？像山西60%的小煤矿都被温州人买掉了，大的他们买不到。”一位投资界人士说。
与此相对的，是国有煤炭企业的门难以对非国有资本打开。大平煤矿所在的郑州煤电上市时，只有郑煤集团一家发起人，持有73.33%国有股直至今日。
2004年6月6日，北京房山区发生坍冒事故、十人遇难的大安山煤矿，是北京昊华能源股份有限公司的主干矿。昊华能源是2002年12月31日设立的股份有限公司，由北京京煤集团有限责任公司与中国中煤能源集团公司、首钢总公司、五矿发展股份有限公司、煤炭科学研究总院共同发起。在这些企事业单位中，资产的性质也基本属于国有。
为什么现实中，国有煤炭企业不能像其他行业一样，通过外部资本进入对企业机制改弦更张？
中国社会科学院研究生院教授委员会副秘书长岳福斌认为，资源被国家垄断，是煤炭行业体制方面存在问题的关键。
上世纪80年代以前，中国煤炭资源基本上通过行政方式划拨给国有煤炭企业开采。煤炭资源的非市场化，造成了行业的困境；其突出表现为煤炭产品的成本中资源的成本被低估，煤炭资源不能按市场机制进行有效配置，国有煤炭企业的市场份额过高，行业处于一种低水平竞争态势。在这种情况下，国有煤炭企业改制几乎难以进行。
尽管国企占据煤炭的资源优势，但资源基本属无偿或低价获得，因此，在这样的矿业权市场格局下，一些小煤窑同样只需不多的投资即可打井采煤，这为其“遍地开花”大开方便之门。小煤窑为了更多获利，进行原始粗放式开采，煤炭采出率很低，浪费了大量煤炭资源，也造成一段时间里安全事故激增。
为了扭转时局，1986年10月1日，《中华人民共和国矿产资源法》开始施行，明确资源有偿使用的原则。1992年，国家决定放开国有重点煤矿统配价格，取消计划经济年代对煤炭行业实行的政策性补贴。到1994年7月，除电煤价格，其余品种煤炭价格都已经放开。同年，国家对采矿资源税进行改革，开始征收煤炭的资源税，大约为每吨0.3元-5元。
1996年，借鉴市场经济国家通行做法，中国认定“矿产资源属国家所有，实行有偿开采”，开始进行矿业权市场化的努力；首先修改了《矿产资源法》，继而《探矿权采矿权转让管理办法》等配套法规出台，矿业权流转开始提上议程。(参见辅文《改革开放后中国煤矿体制变迁》)
但现实的问题在于，一方面，新增开采资源并不丰富，而原有可供大规模开采的资源基本已被国有煤炭企业瓜分；另一方面，采矿权一级市场的行政划拨，二级市场亦未真正放开，真正实现矿业权流转相当少见。中国自1996年允许矿业权流转之后的五年时间里，包括煤炭企业在内的矿业权流转只发生了270余项。(详见《财经》2002年第1期《矿业危情时刻》)
 
“到目前为止，煤炭行业还是封闭的。”钱平凡说，“国家资源没有市场化，产权交易过程中采矿权作价环节无法进行，增加了交易的难度。”他说。
据钱平凡介绍，淮南煤矿曾计划和浙江能源、上海能源以及香港中华电力等企业合作办电，主要内容就是拿煤炭资源与对方合作。但在实际操作中，合作双方发现，资源在成本报表上难以显示出应有价值——因为国家收取的只有吨煤几角钱的成本——假如按这样的标准确定合作基础，对淮南煤矿极为不利。
2002年11月18日，新疆石河子曾举行全国首例煤炭资源矿业权拍卖，一吨煤的矿业权市场拍卖价达到2元，远高于政府收取的采矿权成本。参照这一价格，淮南煤矿请专家计算其资源权的实际市场价格，最后得出吨煤10元。但是，由于浙江能源、上海能源都属国有企业，在合作过程中，双方资产评估作价必须有据可依，因此，这个资源权吨煤10元的作价办法，很长时间都没有得到认可。
不过，最新传来的消息是，2004年12月23日，浙江能源将接受这一作价方案，双方正式签订合作协议。但同样因作价问题，淮南煤矿与香港中华电力的合作尚属搁置状态。
钱平凡告诉《财经》，淮南煤矿与浙江能源的这种联合，在目前的煤炭行业中是第一家；这种作价方式无疑具有开创性，但背后的问题是，交易双方都需要一定的勇气。因为在政府行业规章方面，这样的作价办法缺乏足够的依据，属交易双方一对一议价的结果，尤其是对国有企业的管理者，具有一定的风险性。
煤炭产品一般不存在品牌问题，只有在煤炭资源公开招标与拍卖的市场中，众多投资者进入煤炭产业，才能使煤炭产业成为一个竞争激烈的产业。然后，通过激烈的竞争，不断提高煤炭产业的全员效率，同时采用先进的技术与管理，通过规模化生产降低吨煤成本，以应对市场竞争。这几乎是任何一个国家煤炭产业发展的必由之路。但在中国，现实中存在的资源非市场化，使得这样的发展路径无法变为现实。
资源难以市场化，还严重阻碍了煤炭企业之间的扩张重组，每个煤炭企业固守自己分得的一块资源，划区而治。因资源枯竭导致一个企业甚至一个地区经济崩盘的情况，可谓屡见不鲜。
价格管制
由于多年来对于销售终端实行价格管制，煤矿的利润被源源不断地转移到其他行业，其自身持续健康发展受到限制
在中国高层的改革议程表上，煤炭行业的位置一直偏后。
中国是一个能源紧缺的国家，煤炭在中国一次能源消费比重一直占三分之二以上。建国以来至1992年，为保证国民经济整体运行水平，煤炭行业一直实行价格管制，处于微利或亏损边缘，其中有25年全行业亏损。这被称为“政策性亏损”。
1992年，民用商品煤价格放开。但亚洲金融危机接踵而至，中国经济增速下降。全国煤炭库存近2亿吨，60%以上的矿井处于停产或者半停产状态。1998年，煤炭价格比上年下跌4%，1999年下跌10%，2000年又下跌3%。
除了民用商品煤，中国煤炭产品的主要需求者是电力企业。2003年全国煤炭消费量16.7亿吨，其中电力用煤8.5亿吨，占53.5%。在电煤这一块，即使1992年放开商品煤价格后，仍然实行政府指导价，价格水平一直很低。2004年6月，国务院针对煤炭供需形势决定电价调整后，才决定电煤价格不分重点合同内外，均由供需双方协商确定，表明了政府彻底放开电煤价格的决心。
但是，由于历史的惯性、部分地方政府的干预和发电企业集中采购的优势，目前真正意义上的相互协商确定煤炭价格的机制并未形成，电煤与市场煤价格、计划内与计划外、省内与省外三种价格差距依然较大。据中国煤炭工业协会副会长濮洪九透露，截至9月末，国有大型煤炭企业(原中央财政煤炭企业)电煤平均价格每吨155.59元，比当期商品煤平均售价198.54元低了42.95元。
由于多年来对销售终端实行价格管制，煤矿的利润被源源不断转移到其他行业，其自身持续健康发展受到限制。在中国进行市场经济体制改革二十多年后，呈现在人们眼前的，依旧是一个被称作“惨、穷、乱”的煤炭行业。
从1981年到2002年的22年间，有21年国有重点煤矿整体亏损，最高年亏损额达到59.41亿元。1985年-2003年，中央财政共动用512亿元资金补贴煤矿亏损。1998年以来，中央和地方财政出资400多亿元用于国有煤矿关闭破产，预计总额将突破600亿元；每年出资46亿元，通过转移支付弥补国有煤矿养老金缺口，累计已经达到588亿元。
资源垄断，价格管制，使煤炭企业一直改革动力不足。陈家山矿难后，记者试图采访陈家山煤矿负责人，遍寻无果。11月30日，在矿工单身宿舍楼前，矿工们议论纷纷：“出了事，他们拍拍屁股就走人，换个地方还能当官”；“每天就知道开调度会，要我们多挖巷道、多采煤、多干活，他们好去多拿效益奖。将来煤挖完了怎么办？没人管。”
1997年到2000年，国有重点煤矿被下放到地方，堪称中国煤炭行业状况最衰落的一个阶段。1998年7月3日，国务院发布通知，将原煤炭工业部直属和直接管理的94户国有重点煤矿下放地方管理；原煤炭部在16个重点产煤省、区、市设立的煤炭工业管理局暂予保留，原有职能和经费渠道不变。京煤集团前身北京矿务局、铜川矿务局以及郑煤集团，都属94户行列(参见辅文《改革开放后中国煤矿体制变迁》)。
对于那一轮的中央煤炭企业下放，煤炭行业业内人士今天的抱怨是“国家甩包袱”；下放过程中，政府对于困难国有煤炭企业破产、债转股乃至大力关停并转小煤窑方面，给予了大量政策支持，但没有同步进行煤炭企业的产权改革。
《财经》：矿难探源(5)
http://finance.sina.com.cn 2004年12月27日 17:45 《财经》杂志
政府角色
 
“市场行情好的时候，政府想把企业抓在手里多出煤，改革的压力就不那么紧迫了。其实安全压力更是改革的压力”
至2004年，中国煤炭市场已连续两年行情看涨；同时，中国整体经济走势趋强，作为基础能源产业的煤炭被公认为未来几年将呈持续上升势头。此时，由政府出面组建大型煤炭企业基地，将国有煤炭企业联合重组的声音开始强化；而对煤炭企业进行产权改革的声音，则弱了下去。
最新传出的消息是，中国准备进行大型煤炭基地建设，包括在神东、陕北、黄陇、晋北、晋中、晋东、鲁西、两淮、冀中、河南、云贵、东北和宁东等地。目前，这13个大型煤炭基地拥有40多个主要矿区，煤炭保有储量6908亿吨，占全国煤炭储量的70%；其建设目标是到2010年煤炭产量达到17亿吨，占全国煤炭产量21.7亿吨的78%。
在大型煤炭基地的建设中，煤炭企业之间的兼并、重组将成为必不可少的环节。但问题是，在目前煤炭资源权整体垄断的格局下，这样的兼并、重组很难以市场规则运行和操作。迷恋于行政化的“做大做强”，行业改革将被置于脑后。
“这不又是想收权吗？”许多专家指出，煤炭行业在行情好的时候，最应该做的事情是打破资源垄断，放开行业进入门槛，推进市场化重组。现实却恰恰相反。
2004年年中，试图在企业产权改制方面有所突破的淮南煤矿制定了引进外部投资者改革的方案，至今未得到批复。
专家们指出，改革的方向应该是煤炭资源商品化。“国家作为整个资源的统一所有者，把资源作为政府的一个公共产品，由政府进行管理；然后根据市场化的原则，建立资源市场，以利用率、开采率、安全系数、产能最佳为考察内容，将资源有偿交给有能力的企业去进行开采。”
他们还提出，已经掌握在煤炭企业手中、曾经无偿或低价获得的资源权，必须进行市场化的重新作价，打破附生其中的行业垄断特性。这样，煤炭资源才能实现有偿开采，厘清各煤炭企业所占用的煤炭资源的所有权；也只有在此基础上，市场化的煤炭企业的兼并、收购与联合才具备了实际操作的条件。
“市场行情好的时候，政府想把企业抓在手里多出煤，改革的压力就不那么紧迫了。”一位煤炭专家谈起当前的行业状况感叹说，“其实安全压力更是改革的压力——人血不是水呀！”
正由于“企业抓在手上”，政府抓安全的手则很难有足够的力量。近年来，中国对煤炭安全监管体系上进行过一系列调整，垂直监管体系看上去初具形态，但监管原则仍是“国家监察、地方监管、企业负责”。从上到下，抓生产与抓监管仍由国家这个主体承担，在现实中必是畸轻畸重，难以正确权衡。
与这种制度设计相关，当今煤炭业内对矿难监管不力有一种形象的批评，称安全监管机构在经济运行中扮演着“没牙的老虎”的角色，对违反安全法规的行为惩罚力度过小；而“老虎”没牙的原因，正在于政府“一手管生产，一手管安全”的习惯做法——从煤炭行业不景气时“关、停、并、转”小煤矿，到市场好转时考虑组建大型煤炭企业集团，这种倾向都表现得相当清晰。
如此背景下，监管似有还无，缺位势所难免。记者在大平煤矿采访时获悉，早在2003年11月，郑州煤矿安全监察办事处在对郑煤集团开展安全执法监察时，就查出诸多事故隐患，并下达了多份现场处理决定书，但仅是“说在嘴上，写到了纸上”。2004年4月11日，郑煤超化矿发生透水事故，12名矿工被困井下109个小时后获救；10月20日，大平矿难发生。
从陈家山矿难无疑也能窥见监管失职的影子。早在2001年4月6日，陈家山煤矿就发生过一次特大瓦斯爆炸事故，造成38人死亡、7人受伤。该事故被认定为一起典型的责任事故，事后，责任人之一、矿机电副矿长高治兴被给予行政撤职、留党察看一年处分。
可是到了2003年3月，身背责任事故的高治兴就到邻近的黄陵矿业有限责任公司1号煤矿当上了机电副矿长，4月被任命为黄陵矿业有限责任公司机电总工，年底又兼任1号煤矿矿长。2004年6月1号矿发生23人死亡的矿难后，黄陵矿业有限责任公司有关负责人接受新华社采访时表示，高治兴重新被任用的原因，主要是新公司要谋求发展，急需大量人才。
专家们提出，“安全问题不是孤立存在的，关键在于政府在煤炭生产这个领域，要做自己该做的事。”毫无疑问，“该做的事”就是监管。只有众多煤炭企业真正成为市场中的企业，不再由政府负责为他们脱困抑或增效“操劳”，监管部门对国有大型煤炭企业的监督才能够真正到位。
2004年岁末，当人们一次次为频频发生的矿难而悲恸的时候，启动和加快煤炭行业改革，从整体上改变煤炭行业面貌，是最为理性的应对。这是死难矿工的鲜血汇成的警示。-
系列报道：
中国煤炭安全监管体制格局
改革开放后中国煤矿体制变迁
2004年国有煤矿部分矿难一览
美国煤矿安全启示
http://finance.sina.com.cn/review/observe/20041227/17451253647.shtml
http://magazine.caijing.com.cn/templates/inc/chargecontent2.jsp?id=110064392&time=2004-12-27&cl=106
中国煤炭安全监管体制格局
http://finance.sina.com.cn 2004年12月27日 17:41 《财经》杂志
1949年10月，当时的燃料工业部之下建立了安全监察处，成为中国第一个负责煤矿安全问题的机构。到1955年末，当时全国全部十个产煤区和27个矿区都建立了监察机构。
1962年，在煤炭工业部下设立负责煤矿安全的国家机构。
1966年至1978年，矿山监察系统全部被关闭；1978年后恢复。
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1983年，煤炭工业部颁布《煤矿安全监察条例》，指定煤炭部的监察部门、省一级的安全监察局、国有矿山的安全监察处和县一级的安全监察科共同承担安全责任。这一体系结构在1999年前基本没有变化。
20世纪90年代中期后，中国政府开始发布有关煤矿死亡率的系统信息，并且允许媒体更深入地报道死亡事故。
1999年12月30日，《国务院办公厅关于印发煤矿安全监察管理体制改革实施方案的通知》颁布，确定了煤矿安全监察管理体制的改革方案。同日，《关于加强煤矿安全监察信息工作的通知》发布。
2000年，国务院决定在煤炭工业局之外再设立国家煤炭安全监察局(SACSS)，这是中国政府第一次建立独立于煤炭生产管理机制的煤矿安全检查机制，负责全国的煤矿安全。它与2001年成立的国家安全生产监督管理局实行一个机构两块牌子，下设煤矿监察一司(监管大中型煤矿企业)、二司(监管小型煤矿企业)。煤矿安全生产及管理下放到地方的各矿务局负责，而安全生产的监察由新设立的煤矿安全监察局负责。
到2001年，包括19个省级煤管局及68个安全监察办事处的国家、省、地区三级煤炭安全垂直监察体系建立。这一年，《煤矿安全监察专用设备管理暂行办法》、《煤矿安全监察档案整理规范》、《煤矿安全监察管理暂行办法》、《煤矿矿用产品安全标志管理暂行办法》相继出台。
2003年3月，国家煤矿安全生产监督管理局被升格，为国务院主管安全生产综合监督管理和煤矿安全监察的直属机构。国家煤矿安全监察局及其分支机构与其负责监管的煤矿之间，没有任何经济或体制上的联系，成为独立的第三方监管人。
2003年6月，《煤矿安全监察员管理办法》、《煤矿安全监察行政复议规定》颁布；7月，《煤矿安全监察行政处罚办法》颁布；11月，《煤矿安全评价导则》发布。
2003年11月，国务院安全生产委员会成立，旨在加强对全国安全生产工作的统一领导。国务院副总理黄菊任主任。
一系列变动之后，煤矿安全 “国家监察、地方监管、企业负责”的基本格局确定，煤炭行业管理与安全生产监管分属不同政府组织的机构设置也渐次清晰。但长期以来，政府既要管生产、又要抓安全的观念，在短期内仍难以彻底消除。
□李纬娜／整理
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改革开放后中国煤矿体制变迁
http://finance.sina.com.cn 2004年12月27日 17:42 《财经》杂志
1982年12月10日，国务院通过“六五”计划，明确提出建设以山西为中心，包括内蒙古西部、陕西北部、宁夏、豫西的煤炭重化工基地
1983年4月，煤炭部发布《关于加快发展小煤矿八项措施的报告》；6月28日，煤炭部发布《关于进一步放宽政策、放手发展地方煤矿的通知》；11月6日，煤炭部发布《关于积极支持群众办矿的通知》。以上三政策对于增加煤炭供应成果显著，至1985年，乡镇煤矿的产量达到283百万吨，比1983年增加113百万吨。但小煤矿发展导致浪费资源和破坏环境，生产安全问题加重
1986年3月19日，第六届全国人大常委会十六次会议通过《中华人民共和国矿产资源法》，于1986年10月1日起施行。该法明确了资源有偿使用的原则，但对不同资源的补偿标准还不够明确、合理
1988年，撤销煤炭部、石油部、水利电力部，成立能源部
1992年，国家决定放开国有重点煤矿统配价格，取消补贴
1993年，撤销能源部，重组煤炭部、电力部
1994年7月，除电煤价格，其余煤炭价格都已经放开
1995年，煤炭业开始企业化改制试点。兖州、邢台、郑州、盘江、平顶山矿务局以及平朔煤矿等列入100个试点单位
1996年8月29日，第八届全国人大第十二次会议通过《关于修改〈中华人民共和国矿产资源法〉的决定》以及与之配套的《矿产资源勘察区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《探矿权、采矿权转让管理办法》、《矿产资源补偿费征收管理规定》等多项配套法规和规章
1996年，乡镇煤矿的产量达到最高峰，为638百万吨，占到了全国煤炭产量的45.6%
1997年，32家国有重点煤矿开始成立公司，兖州、大同、平顶山以及平朔煤矿等开始组建企业集团并上市
1998年，在政府机构改革中，撤销煤炭部，国家经贸委下设国家煤炭工业局；原煤炭工业部直属和直接管理的94户国有重点煤矿下放地方管理
1998年，根据《矿产资源法》，政府对探矿权人、采矿权人收取探矿权使用费、采矿权使用费和国家出资勘察形成的探矿权价款、采矿权价款。但实际转让费很少，导致煤炭产业进入壁垒过低
1998年12月3日，国务院颁发《国务院关于关闭非法和布局不合理煤矿有关问题的通知》，决定到1999年底之前，关闭25800个小煤矿
自1999年开始，国有重点煤矿允许破产
1999年，国务院决定在全国实施关闭破产65个煤炭项目，核定生产能力4000万吨左右。此举把资源枯竭、品质差、没有市场和严重资不抵债的企业淘汰出市场
1999年8月，国务院颁布《煤炭企业关于实施债转股的有关政策和规定》，解决不良贷款问题，降低了企业负债率，但没有从根本上解决企业的生产、效率等问题
1999年底，中国乡镇煤矿共有38000个。1998年-1999年，全国共关闭33220个小煤矿，总产能比1995年5月下降3亿吨
2000年1月，国家煤矿安全监督管理局正式成立
2000年5月，全社会煤炭库存从2亿吨下降到1.54亿吨，煤炭价格停止下降
2000年11月7日，国务院第32次常务会议通过《煤矿安全监察条例》，自2000年12月1日起施行。煤矿事故仍然不断
2001年3月，撤销国家煤炭工业局，有关行政职能并入国家经贸委
2003年3月，国家经贸委撤销，在国家发改委下设能源局，负责制定我国煤炭工业中长期发展政策
□李纬娜／整理
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2004年国有煤矿部分矿难一览
http://finance.sina.com.cn 2004年12月27日 17:43 《财经》杂志
2月23日，黑龙江省鸡西市煤业集团下属百兴煤矿发生特大瓦斯爆炸事故，37人遇难
3月7日，新疆哈密煤业集团公司井采公司发生顶板透水事故，9人下落不明
3月29日，湖南省涟源市斗笠山煤业公司香花台工区发生瓦斯爆炸，12人遇难
4月30日，山西省临汾市隰县梁家河煤矿发生特别重大瓦斯爆炸事故，造成36人死亡，9人重伤，直接经济损失365.9万元
5月13日，黑龙江省七台河(精煤)集团新兴煤矿二区二采发生瓦斯爆炸事故，当时井下有50人作业，其中，38人生还，12人遇难
5月30日，河南省平顶山煤业集团有限公司十矿综采工作面，在执行瓦斯释放措施过程中，发生瓦斯燃烧事故，1人死亡，6人重伤，9人轻伤
6月6日，北京房山区京煤集团控股的北京昊华能源股份有限公司大安山煤矿采煤一段发生坍冒事故，10人遇难
6月10日，吉林省万宝煤矿发生高压电缆爆裂，点燃木支护，引发火灾，11人遇难
6月15日，陕西省黄陵矿业公司一号煤矿的工作面顺槽发生瓦斯爆炸事故，23人死亡，17人受伤
10月7日4时44分，大安山煤矿再次发生煤泥水事故，3人遇难
10月20日晚10时10分，郑州煤炭工业集团大平煤矿发生岩巷特大瓦斯事故，148人遇难，32人受伤
11月28日7时10分左右，陕西省铜川矿务局陈家山煤矿发生特大瓦斯爆炸事故，166人遇难，成为44年来我国煤炭行业最大的安全事故
□李纬娜／整理
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美国煤矿安全启示
http://finance.sina.com.cn 2004年12月27日 18:13 《财经》杂志
美国非常重视通过市场化手段达到煤炭资源优化配置的目的，政府则强调煤矿安全监察管理机构的独立性
□本刊记者 朱晓超 实习研究员 康理诚/文
作为世界主要产煤大国之一，美国也曾经历过安全状况恶化、伤亡事故严重的年代。
20世纪前30年，美国煤矿每年平均事故死亡2000多人；进入20世纪90年代后，伤亡人数才迅速减少；1990年死亡66人；2000年死亡40人。从国际上公认的安全生产指标百万吨死亡率来看，美国的这一指标已下降到0.035左右。
近百年来的美国煤矿业，经历了从事故多发到加强立法和监管、提高煤炭业的市场配置化程度，最终安全状况明显改善而生产效率仍然稳步提升的过程。
立法为先
19世纪后期和20世纪初期，由于生产技术和管理都比较落后，美国煤矿处于安全事故多发期。特别是1907年，美国煤矿事故死亡人数为3242人，创下其历史最高记录。其中，西弗吉尼亚州一家煤矿发生瓦斯爆炸事故造成362人死亡。当年美国百万吨死亡率高达8.37。
1910年，美国设立了矿业局，基本任务是制定安全标准、监督生产、加强检查、调查处理事故，进行安全生产方面的研究。1913年成立劳工部，安全生产管理也是其主要职责之一。
20世纪40年代初，美国政府颁布了第一部联邦煤矿安全法规，规定由内务部矿业局对煤矿进行监督检查并提出建议。
1968年，美国主要产煤州——弗吉尼亚州法明顿的煤矿发生瓦斯爆炸事故，造成78人死亡。事件发生后，美国舆论哗然。迫于压力，联邦政府制定了新的《联邦矿山安全与健康法》，于1969年12月31日由总统签署命令颁布实施。
这也是美国历史上最严格、最全面的煤矿安全法规。1977年，美国对此法进行重大修订，增加了金属和非金属矿山安全法规内容，并更名为《联邦矿山安全与健康法》。据此，美国还建立了独立的安全监察部门——矿山安全与健康局。
业内人士普遍认为，《联邦矿山安全与健康法》的实施，标志着美国煤矿业生产走上事故低发率的阶段：到20世纪70年代，死亡人数下降到千人以下；1990年-2000年，美国共生产商品煤104亿吨，仅死亡492人，平均百万吨死亡率为0.0473；在安全状况最好的1998年，共产商品煤10.18亿吨，仅死亡29人，百万吨死亡率为0.028；1993年-2000年的八年间，整个煤炭行业没有发生过一起死亡三人以上的事故。
在美国，国家资源委员会负责控制煤炭资源的使用，内政部土地管理局负责煤炭资源的租借。美国资源管理实施办法规定，对联邦公有土地煤炭资源实施租借方式，对煤炭资源已勘探清楚并进行了资源评价的矿区，采用招标方式确定开采者；对煤炭资源尚未探明及未进行资源评价的矿区，实行勘探和开采优先的办法。
此外，美国对煤炭资源价格的确定是在资源评估的基础上进行的，主要内容包括煤炭资源储量、煤质、最大的经济回收率、煤炭开采难易程度和开采成本，以及地产价值、银行利率等。
煤炭配置市场化
作为世界上主要产煤国家之一，美国非常重视煤炭的资源管理，并通过市场化手段达到煤炭资源优化配置的目的。
在美国，1991年独立的专业煤炭公司所属煤矿产量，仅占美国煤炭总产量的17.3%。一段时间以来，美国以外的国际财团和外国公司控股美国煤炭企业的步伐日益加快。因竞争较为充分，美国煤矿的全员效率一直保持着世界最高水平。目前中国的采煤效率仅为美国的2.2%。同时，具有较强竞争力的企业通过收购与兼并，不断占有更多的资源，最终使煤炭资源获得更为集中且高效的开发。
进入20世纪80年代后期，美国大型煤炭公司通过兼并联合，企业趋于大型化、集团化。大型煤炭公司的产量在全国总产量中的比重日益增加。2002年与1991年相比，美国最大的20个煤炭公司的产煤量占全国总产量的比重由56.7%增加到81.8%，12年内提高了25.1个百分点。
在美国，煤炭可采储量的55%为联邦政府所有，45%为私人所有，因此各大煤炭公司一方面通过投标从联邦政府获得煤炭资源，另一方面通过收购兼并国内外煤矿而控制大量优势资源。如美国皮保迪公司到2002年底的煤矿已分布在美国九个州及墨西哥、澳大利亚，共占有可采储量91亿吨的优质煤炭资源。
美国煤炭企业在交易与运输方式等方面也在不断创新。长期供煤合同已成为美国煤炭产业的主要销售方式。美国的煤炭企业现在正在发展坑口电站，并成为美国能源基地建设的常规模式。
安监机构的独立性
日前，美国全国矿业协会(National Mining Association)发言人卢克波波维奇接受《财经》采访时表示，美国煤矿行业安全逐渐改善的原因是多方面的，最突出的有两个：首先，新技术的开发与应用改善了安全水平，煤矿公司愿意进行安全方面的投资，新技术内容包括甲烷探测装置，矿内气体监测系统，使用更加安全的生产机械等；其次，“安全与生产并非矛盾”成为行业目标，“这些对我们提高安全水平至关重要”。
记者了解到，美国政府一直强调煤矿安全监察管理机构的独立性。有关法律规定，煤矿安全监察员与煤矿无任何隶属关系，他们必须具备煤矿和现场工程师的资格，每年到安全培训学院轮训一周。各地的联邦安全检查员，每两年也必须轮换对调。任何煤矿发生三人以上的死亡事故，当地的联邦及州政府安全监察员不得参与该事故的调查与处理，而须由联邦从外地调派安全监察员进行事故调查。
此外，可能引起伤亡事故和危害矿工健康的严重违规行为责任人，将被追究刑事责任；即使未造成严重后果，政府督察人员在进行初步调查后，也将把责任人交由司法部门起诉审判。严重违法或违法程度虽轻但导致人员伤亡的个人和公司，罚款将分别达25万美元和50万美元。
在对违法行为加以重罚的同时，美国联邦政府对保证煤炭业安全的资金支持也不断加大。目前，美国政府每年均要批准矿山安全与监察局财务预算，并由矿山安全与健康局通过强制执行、标准支持和法律等综合方式，保护矿工的安全与健康。2000年，该预算资金额度为2.28亿美元。这些预算资金逐年增加，主要用于建立煤矿安全监察信息系统和更新安全与健康监察仪器设备。-
本刊记者王丰对此文亦有贡献
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