陈天祥、竹立家、周志忍：顺德模式：大部制改革新样板

　　Part 1 党政联动需要监督机制

　　时代周报：近日，广东省政府提出要在全省25个县级试点单位推进行政体制改革，推广顺德经验，精简党政机构，这是广东推进大部制改革的一次大手笔，也是对顺德“党政联动”模式的肯定，你们如何看待“顺德模式”？它能否达到提高行政效率、转变政府职能的效果？

　　陈天祥：顺德模式可以在一定程度上提高行政效率，因为它可以降低沟通成本，过去由于没有隶属关系，政府横向之间的沟通是很困难的，政出多门，协调起来很麻烦，现在合并同类项，相关联的机构变成了同一个机构，这样有利于统筹相关业务，实现机构的扁平化，从而降低沟通成本。另外，改革后要召开联席会议，这样在做决策的时候，就不用分别去各个部门征求意见了，征求意见是很耗时间的，联席会议上大家就相关问题一起讨论、反映情况，减少了信息的不对称。

　　竹立家：顺德大部制改革的核心是行政管理结构和机构的改革，通过行政部门的拆分与合并，形成比较适合现代社会运行的一种行政管理机制，但它只是提高行政效率、转变政府职能的一个基础，要达此目的，还需要两个前提：一个是机构的权力在运行过程中要公开透明，如果不能做到透明，光是机构的拆分、合并并不会起到作用，和以前不会有太大差别；另一个是要有制度性的民主参与和监督平台，大部制运行后，部门产生的公共决策、公共制度、干部任免，都需要通过制度性、规范性的民主参与和监督平台来实现。如果机构改革了，但是运作模式还是和以前一样，由领导说了算，使权力更集中了，那么改革的效果就会适得其反。

　　时代周报：顺德模式最突出的特征就是打破党政界限，由党政合署合办，这一举措是其区别于其他地方改革的特色，但这让人很自然地联想到过去党政不分带来的各种麻烦，如何在增效的同时避免相关问题的出现？

　　陈天祥：党政联动有利于提高效率，因为有的时候党的意志和政府的意志不太一致，如果党和政府合署办公，两套班子、一套人马，则避免了这个问题。事实上，党政从来就是没有真正分开过，与其这样，还不如合并在一起。

　　周志忍：党政联动是一个老问题，党政机构重叠必定会影响效率，所以十三大提出，党委把一些与政府重叠的部门撤销掉。中国的党政关系一直难以厘清，原因很简单，因为“党管重大事情”，但大事与小事很难区分清楚，市级的小事，对县级来说却是大事，县级的小事，对乡镇却是大事，所以最后一切的大事小事都要党委去管，所以我觉得在目前的状况下，要根本理顺党政关系很困难。

　　解决党政机构重叠问题，顺德模式是可供选择的方向之一，这是提高行政效率的一次有益探索。但也有反其道而行之的，比如北京，为了强调社会管理，搞出了一个党的社会工作委员会。

　　竹立家：党政联动是以所管的事情为中心的，职能清晰、制度明确，把相似的职能部门进行合并，变政出多门为政出一门，从而提高行政效率。但这需要配套的民主参与和监督机制，民主监督主要有两个，一个是体制性监督，即人大和政协、纪委的监督，最根本的是人大监督；还有一个是社会性监督，包括网络、新闻媒体等，但是我们现在这两种监督都还不够，所以权力被滥用。

　　Part 2 走出“精简-膨胀”怪圈，根子在还权于人大

　　时代周报：事实上，精简机构只是简单地合并同类项，被合并或被撤销的机构的办事人员仍无法被精简，如何最高效地解决人员分流问题，同时把改革阻力降到最低？

　　陈天祥：每次机构改革最主要的是人员分流问题，但这次改革重点不是裁减人员，而是机构的调整。他们的级别还保留着，工作待遇也差不多，只是权限会受到影响，但权力和资源联系在一起，所以阻力肯定是有的，会有抵触情绪。历次改革最大的障碍来源于政府本身，因为它们不愿意放权，不愿意放弃自己的既得利益，所以必须由上而下强力推动。

　　周志忍：人员分流的问题，我个人感觉是解决不了的，前几次改革，比如说1998年的改革，中央砍50%，地方砍20%到30%，中央好办，分担不了，下达到企业或地方就完事了，一级一级往下放，到了乡镇一级，就没法弄了，头上消肿都消到了脚上。有人提出设置委员会作为过渡机构，我认为这是不可能的，现在公务员竞争这么激烈，没人愿意主动从公务员队伍中退出来，除非年纪大了可能就无所谓。解决冗员问题，按国外的做法，可以实行自然淘汰，就是在一段时间内不进新人，让年纪大的退休，再慢慢消化，英国就是这样来解决这个问题的。

　　竹立家：任何的改革都肯定会涉及到部门利益和个人利益，这是必然的，改革就是利益结构的重新调整，要消除这种阻力有两点，首先还得从公共利益和公共精神上去教育他们，这是老生常谈的话题；其次是要做好被分流人员工作上和生活上的安置，改革使一些人失去了官位，但是基本的生活还是要有保障。

　　时代周报：我国的行政体制改革已经进行了五六次，但是每次都逃不出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，顺德模式是否也会陷入这种怪圈之中？如何从根本上消除这种恶性循环？

　　陈天祥：首先要转变政府职能，政府管好应由政府管的事，发挥市场在经济生活中的调节作用，其次要有法律的强制约束，如有的国家法律硬性规定，政府机构和人员只能减少，不能增加，增加了议会就不给钱，这样就起到了制衡的作用。所以，要在最初的财政预算上把好关。但是我们目前不是这样，机构设置的权力不在人大，而是上一级政府，这样就会出现“上下一般粗”。下面要跟上面对接，上面有的机构，下面也要跟着设置。在上世纪 八九十年代，不少地方改革都是因为要跟上面对接而失败，原来比较精简的机构设置出现回潮而失败，比如海南的洋浦开发区。所以，一个重要的解决之道是把机构设置的权力还给地方人大，人大会根据本级政府财政决定机构设置数量，“看菜吃饭，量体裁衣”，制约机构盲目膨胀。当然，这又有赖于人大制度和选举制度本身的完善。

　　周志忍：改革需要系统思考、综合设计，上下协调起来，否则下面已经改成功了，但上面逼着你把机构重新设立起来。上级职能部门为什么有这么大的权力？主要是因为它管着你的钱，它有资金和项目，它拿这个相要挟，不设置对应机构就不给你拨款、拨项目，这个问题不解决，精简的机构就会重新膨胀。有的地方为了应对这个问题，就在同一个部门树几个牌子，哪一个部门来检查，就把相应的牌子挂起来。所以，解决这个问题的根源，在于改变拨款制度。

　　竹立家：大部制改革的最根本特点就是要打破这种怪圈，首先是拆庙，过去的庙太多，而且本来每个庙只要五个和尚，结果要了十个，现在把庙拆了，再把和尚进行分流，就膨胀不起来了。其实在这方面我们有相关的法律、法规，编制问题由编办来解决，但我们没有执行好，制度缺乏刚性，法律、法规常常抵不过人情，让个别人走后门进去了。任何制度，如果没有刚性，有人可以随便捅破，个别人可以闯红灯，那就会很难执行。

　　Part 3 软硬件结合，改革方有实效

　　时代周报：顺德经验比较遗憾的一点就是没有充分发挥人大的作用，也没能在基层选举上作出表率，下一步改革如何在这两个方面有所推进？

　　陈天祥：要使政府对老百姓负责，让政府机构有效率，必须充分发挥人大的作用，比如人大开会要全程公开，让老百姓可以随便去现场听，如果现场听不了，就要电视直播，每个人大代表在里面讲了什么话，选民有权知道，这样才会使政府受到老百姓的监督，这样政治改革才会有出路。

　　竹立家：现在有人把大部制改革推得很高，仿佛这就是行政体制改革，但实际上它还不能算是一种体制改革，它只是一种管理结构改革。真正的行政体制改革有三条：第一，是公共政策制定过程改革；第二，是用人制度改革；第三，是公共财政预算改革，这三个改革的核心就是关于民主化程度的改革，即让老百姓的知情权、参与权、表达权、监督权得以真正实现，让公共权力更有效率，这是我们改革的目标。以后中国的发展必须要强化人民代表大会作为权力机关的作用，这是扩大民主、防止公共权力滥用的最终方向。

　　时代周报：你们认为顺德模式的主要价值是什么？它在全国的县政改革中有多大的借鉴作用或可推广性？

　　陈天祥：顺德经验在县一级有一定的适应度，但也要根据每个地方的实际情况来实行，最好不要一刀切，让各地自己去摸索。本来顺德就是个“特例”，因为它是省直管县的试点，但又隶属佛山市，所以他们既要对佛山市负责，又要对广东省负责，要办事既要找佛山市政府沟通，又要找省政府沟通，沟通成本很大，这还需要改进。

　　周志忍：顺德模式的价值需要从结果来看，还需要观察一段时间，我们还不能太早下结论，需要看改革后的成效。如果我们才弄了一下，还没有看到结果，就在预计它的成效，这是先验主义，先验的东西是没有用的，国内的改革常常是“拉链式”的，改了一下发现不成功，又退回去，来回折腾，比如说医疗改革、银行改革都是这样，我们要尽量避免走这样的老路。

　　竹立家：中国是单一制国家，所以中国改革的一个重要特点是必须由上层来推动，改革的效果主要看上层的决心和魄力。现在我国在一些县，比如江苏睢宁进行县权改革，大部制改革要和宪政改革联系起来，才会实现推动行政体制改革的初衷。广东的改革能否在全国推广，关键是在其运行过程中，是否把软件和硬件结合起来，只有两者结合起来才能起到实际效果。