建设创新型国家的政策措施与趋势(下)

吕薇
三、我国创新政策的未来趋势
我国已进入必须更多依靠科技进步和创新推动经济社会发展的历史阶段。国务院发布《国家中长期科学和技术发展规划纲要》(以下简称“中长期科技规划纲要”)，提出建设创新型国家的战略目标，明确科技体制改革与国家创新体系建设的重点任务、重要政策和措施。今后创新政策的趋势是，在进一步细化优惠政策并落到实处的同时，更注重完善创新体制机制，更多发挥市场配置资源的作用。
(一)提高自主创新能力成为国家的重要战略
2007年10月，中国共产党第十七次代表大会提出，提高自主创新能力，建设创新型国家，是国家发展战略的核心，是提高综合国力的关键；明确要求坚持走中国特色自主创新道路，把增强自主创新能力贯彻到现代化建设各个方面。
1、明确建设创新型国家的目标。国家中长期科技发展规划纲要提出建设创新型国家的目标。到2020年，R&D强度达到2.5%，技术的对外依存度低于30%，本国公民发明专利和科技论文国际引用数达到世界前五位，全国平均技术进步贡献率达到60%。从目前的情况看，我们可以提前实现大部分指标。2006年，我国的R&D强度为1.42%；国际专利申请量是世界前十位，在国际刊物发表的科技论文数量已经进入前五位，但被引用数较低；根据商务部统计的技术进口合同金额计算，技术对外依存度为37%；根据世界银行和国家统计局的测算，全要素生产率(平均技术进步贡献率)为30%－40%，有些地区已经超过40%。由此可见，只要经过努力，要达到创新型国家的指标并不难，关键是要建立有利于创新的制度环境，提高自主创新能力。
2、发布配套政策措施。2006年2月，国务院印发“实施《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006－2020年)》若干配套政策”(国发(2006)6号)。从增加科技投入、加强税收激励和金融支持、利用政府采购扶持自主创新、支持引进消化吸收再创新、创造和保护知识产权、加快创新人才队伍培养和建设、发挥教育与科普对创新的促进作用、建设科技创新基地与平台、加强统筹协调等十个方面提出了创新政策框架，共60条基本政策措施。近两年来，有关部门和地方政府正在结合实际，陆续制定相应的实施细则，把国家中长期科技发展规划纲要提出的政策落到实处。
3、修订科技进步法。2007年12月29日，十届全国人大常委会第三十一次会议审议通过修订后的《中华人民共和国科学技术进步法》。该法将于2008年7月1日起施行。修订后的《科学技术进步法》把新时期国家发展科学技术的目标、方针、战略上升为法律，为实施《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006－2020年)》、提高自主创新能力、建设创新型国家提供了重要的法律保障。与1993年的科技进步促进法相比，新修订的《科学技术进步法》强化了科技工作的统筹协调和资源共享，突出了企业的技术创新主体地位，明确了科技创新、知识产权工作的目标和措施，确立了科研诚信和宽容失败的制度，完善了科研机构管理制度和对科技人员的激励机制，从财政、金融、税收、政府采购等各方面构建促进自主创新的制度体系。
(二)在增加科技投入的同时，更加注重提高创新效率
我国是发展中国家，人均GDP刚超过2000美元，R&D投入的总量已经进入世界前5位，R&D支出强度进入中等收入国家的行列。但是，R&D投入产出较低，创新效率额亟待提高。因此，创新也要贯彻科学发展观，探索适应发展阶段的创新模式，在继续增加R&D投入的同时，努力提高创新效率。
1、改进政府科技资源的配置机制。一是实施重大科技专项，把国家有限的引导性投入主要用于关键核心技术的攻关。通过实行重大科技专项，促进国家科技计划与经济社会发展的重大需求相结合，集中力量突破对产业竞争力整体提升具有全局性影响、带动性强的关键共性技术，培育能形成具有核心自主知识产权、对企业自主创新能力的提高具有重大推动作用的战略性产业。根据国家发展需要和实施条件的成熟程度，国家中长期科技发展规划选择了16个重大科技专项，并已逐项论证启动。二是国家科技计划将更多地反映企业重大科技需求，更多吸纳企业参与科技计划项目。在具有明确市场应用前景的领域，建立企业牵头组织、高等院校和科研院所共同参与实施的有效机制。三是提高国家科技计划管理的公开性、透明度和公正性，逐步建立财政科技经费的预算绩效评价体系，建立健全相应的评估和监督管理机制。
2、促进科技资源的合理流动和有效利用。一是完善国家科技计划的知识产权管理，在调动项目承担单位积极性的同时，明确项目承担单位成果转移、转化和技术扩散的责任。二是加强科技基础设施的公共平台建设，建立大型科学仪器设备共享机制。目前，一些研究实验基地、大型科学设施和仪器装备、科学数据与信息、自然科技资源等科技基础条件平台分散在各个研究机构、大学和企业，为了提高这些设备的利用效率，国家重点实验室、工程(技术研究)中心向企业扩大开放，有些地方建立了大型科技基础设施共享平台。三是围绕地区重点产业群，建立共性拉术研究机构和中小企业技术服务机构，从研究开发、成果转化、技术转移和扩散，到产业化创新链条上的各个环节，加强创新服务。四是打破地区分割，促进科技资源在地区间共享和流动。如，国家科技部组织部分地区联合制定区域科技规划。如科技部牵头组织上海市、江苏和浙江省参加编制长江三角洲地区的“十一五”科技规划，促进三地科技资源流动和共享，主要包括共享科技资源，围绕国家目标开展联合攻关；各地相关政策对接和资质互认；建立长江三角洲地区技术市场网络系统，促进技术跨地区流动和交易，加强国际合作、区域合作等等。
3、支持引进技术的消化、吸收和再创新，制定鼓励自主创新、限制盲目重复引进的政策。政府设立专项资金，支持引进技术的消化、吸收和再创新，支持重大技术装备研制和重大产业关键共性技术的研究开发；采取积极政策措施，多渠道增加投入，支持以企业为主体、产学研联合开展引进技术的消化、吸收和再创新；通过国家重大建设工程的实施，消化吸收引进的先进技术。
(三)从部门政策转向综合政策，更注意创新政策的协调性
随着全球经济一体化和知识经济时代的到来，创新已经不仅仅是科技部门的事情，而是关系到国家整体竞争力的大局。提高自主创新能力作为国家战略要贯彻到现代化建设的各个方面，贯彻到各个产业、行业和地区。创新政策不仅仅是科技政策，而是各项政策的综合结果，要防止政策之间的相互抵消。因此，要加强横向和纵向政策协调。首先，加强横向政策的协调性，即跨部门的政策协调：把创新政策融合到产业政策、贸易政策、教育、财政、金融等各项政策中，各部门政策要体现创新目标。其次，加强纵向政策的协调，即中央与地方的政策和行动协调，保证各部门的政策在实施过程中得到地方政府的支持和配合。如建立地区创新产业群，加强地区创新服务等。
(四)从促进技术供给为主转向供给和需求政策相结合，为自主创新技术和产品开辟市场
有效的创新是在市场上获得商业成功。目前，自主创新产品和技术缺乏市场。因此，除了要提高国内技术创新能力和创新产品质量以外，还要扩大创新的市场需求，实行鼓励使用自主创新产品和技术的政策，如政府采购，给国产重大技术装备提供买方或卖方信贷，利用标准推广新技术，利用税收补贴或减免鼓励使用节能降耗设备或产品等等。“中长期科技发展规划纲要”强调政府采购对创新的支持，将建立财政性资金采购自主创新产品制度；改进政府采购评审方法，建立本国货物认定制度：建立激励自主创新的政府首购和订购制度，特别要发挥国防采购扶持自主创新的作用等。
(五)以制度和机制为保障，建立企业为主体，产学研相结合的技术创新体系
建立以企业为主体的创新体系的核心是，以企业为技术集成平台，产学研相结合。以企业为主体并不是创新链条上的每个环节都要在企业内部完成，而是由企业主导创新过程，作为创新技术的集成和产业化平台。目前，中国还缺少像发达国家那样能够集应用性基础研究与技术开发于一体的大型企业，在基础研究、应用基础研究和共性技术研究开发等方面还要发挥科研院所和大学的作用。在鼓励企业加大创新力度的同时，要充分发挥科研机构和大学的作用。一是通过税收、金融等政策促进企业增加研究开发投入。二是加快现代企业制度建设，增强企业技术创新的内在动力。一方面，把技术要素参与分配作为企业产权制度改革的重要内容。另一方面，把技术创新能力作为国有企业考核的重要指标。三是以多种方式促进产学研结合。通过鼓励企业参与国家科技计划项目，引导产学研结合；通过利益机制、知识产权分享机制、技术转移机制等，建立促进产学研结合的长效机制；通过发展和规范技术产权交易市场，促进创新主体间的技术流动，加强科研机构、大学与企业结合。四是扶持中小企业的技术创新活动。积极发展支持中小企业的投融资体系和创业风险投资，加快科技中介服务机构建设，为中小企业技术创新提供服务。
(六)继续深化科研体制改革，从整体制度改革为主转向完善发展机制
下一阶段科研体制改革将以完善发展机制为主要目标，在已有改革成果的基础上，进一步深化改革和重组，有效发挥科研机构的作用。一方面，根据行业的集中度对产业技术研究开发机构进行改革。一是在高度集中的产业，如石油、石化行业，企业集团代表了行业，而且有能力支撑基础研究和应用研究的研究机构，行业性应用技术研究所直接进入企业集团，为企业集团服务，就相当于为行业服务。二是在生产规模和市场容量较大，集中度不高的行业，如冶金、机床、汽车等行业，应建立行业共性技术和共享技术研究机构，依托这类机构联合企业、大学组织研究开发联盟。三是集中度较低、以中小企业为主的行业，应建立以地区性的研究开发机构，为中小企业提供技术服务。另一方面，根据科研机构的性质和功能，分类进行制度安排和机制设计。如，在战略和公共性较强的行业，建立国家级产业技术研究开发机构，实行国家实验室制度；产业共性技术和共享技术研究机构，以及为中小企业服务的行业性或区域性服务机构采取非营利性组织模式；鼓励发展集融资、研究开发和技术转移于一身的商业性技术机构。随着创新模式的变化，研究开发外包的发展，技术交易的活跃，对创新服务的需求增加、要求提高，创新服务体系将朝着专业化和商业商业化的方向发展。
(七)建立更加开放的创新体系
自主创新不是关起门来自己研究开发，而是有效利用全球的科技资源。中国已经是研究开发国际化的重点地区，研究开发国际化的趋势不可逆转。印度、新加坡等其他快速发展的国家和地区都在创造条件积极争取外国研发机构，若我国采取限制措施，不仅会扩大我们与发达国家的差距，而且会扩大与一些发展中国家的技术创新差距。发展中国家要在研究开发国际化中获益，取决于两方面因素：国内企业和科研机构的技术吸收能力，和外国研发机构的R&D活动与本地的科研机构、生产活动融合程度。要坚持对内和对外开放，一是加强产学研联合，以及企业之间的联合开发；二是加强与跨国公司和外商研发机构合作；三是国内企业走出去兴办研究开发机构，利用国际科技资源。
(八)更注重人力资本的作用，加强创新人才培养
教育和培训体系是国家创新能力的基础。创新型国家的——个突出特征是，教育和培训体系能够不断为企业和社会提供具有必要知识和技能的劳动力。对技术创新来说，起决定作用的是人力资本的素质和能力，创新激励最终要落实到调动人的创新积极性。创新人才不仅指研究开发人才，而且包括企业家，具有创新精神的企业家是建立以企业为主体的创新体系的关键因素之一。因此，要建立有效的激励机制，充分调动人的积极性，形成尊重人才、用好人才的制度和机制保障。不仅要建立专业技术人员可以自由发挥所长的激励机制，培育研究开发的领军人才，还要培育和保护具有创新精神的企业家；完善职务发明的权属政策和激励机制，建立用人单位内部人才激励机制，鼓励技术创新；改进教育模式，增加创新人才的供给，特别是大学教育要增加实践教学内容；调整教育结构，加强职业教育；完善企业家的激励和监督机制。
(九)进一步完善创新的制度环境
一是完善市场机制，建立公平竞争的市场环境。竞争是促进创新的主要动力之一。一方面，要建立公平的市场准入环境。另一方面，提高政府资源配置的公平性，调动各方面创新的积极性。在资源配置方面，应以鼓励创新为原则，为企业创新提供优惠政策。
二是实施国家知识产权战略，有效发挥知识产权制度的作用。保护知识产权不仅是履行WTO的承诺，更是我们激励创新，建设创新型国家的需要。国家制定并实施知识产权战略，以增强国家核心竞争力和建设创新型国家为目标，从激励创新、有效运用、合理保护、科学管理出发，完善知识产权法律体系，协调管理体系，营造良好的与知识产权相关的法律环境、市场环境和文化环境，提高全社会创造、运用、保护和管理知识产权的能力。同时，把科技成果能够尽快地转化为现实生产力，鼓励已经取得的发明专利权等知识产权能够尽快地得到实施，在推动经济和社会发展方面发挥重要作用。
三是多层次的资本市场。除了继续鼓励发展风险投资以外，还将鼓励发展多种形式的创新投入渠道。如，加强对中小企业信用担保，特别是通过知识产权质押为创新小企业融资；设立中小企业股票市场，自2004年在深圳证券交易所开设中小企业板以来，截至2007年底，已有202家中小企业在深圳证券交易所上市；开展私募股票交易试点。在中关村开展非上市股份公司代办股份报价试点，为私募股份进行市场交易打基础。