不应将土地出让金纳入物业税税基

不久前，国务院转发的《关于2009年深化经济体制改革工作意见的通知》提出，要深化房地产税制改革，研究开征物业税。由此，物业税问题再次引起业界的广泛关注。
从完善税制、调节房地产市场的角度来看，征收物业税符合国际惯例，也是大势所趋。但怎么征收，是否一定要包含一次性缴纳的土地出让金，各方分歧依然很大，争论的焦点主要集中在开征物业税后土地出让金是否保留以及土地出让金是否作为物业税税基等方面。

土地出让金与物业税
土地出让金是我国土地批租制的产物。按照1992年9月21日财政部颁布的《关于国有土地使用权有偿使用收入征收管理暂行办法》和《关于国有土地使用权有偿使用收入若干财政问题的暂行规定》的定义，土地出让金是指各级政府土地管理部门将土地使用权出让给土地使用者，按规定向受让人收取的土地出让的全部价款、续期土地出让款以及将土地使用权有偿转让、出租、抵押、作价入股或投资后，按规定补缴的土地出让价款。也就是说，土地出让金是出让土地时政府所获得的或土地受让者所支付的全部金额。
根据马克思的地租理论，地租是土地所有权在经济上的实现形式，是土地所有者凭借其土地所有权获取的土地收益。因此，从性质上说，我国土地出让金应属于地租。在现代市场经济体制下，土地租金代表土地使用权的交易价格，这个价格是借助土地市场平等竞争，通过土地使用权交易实现的，价格高低取决于土地市场的供求关系，是引导土地资源配置的信号，属市场行为范畴。
而物业税对于我国税制来说还是一个全新的概念，是对房地产征收的一个税种，属于财产税的性质。既然是税收，就明显具有税收的公共属性，是向公共部门的货币转移，是对社会公共需求和社会公共物品、服务的支付。当纳税人向社会缴纳应该缴纳的税款后，就取得了享受社会公共需求和社会公共物品、服务的权利。因此，政府之所以能够强制性、无偿地征收物业税，是因为它是以公共管理者的角色出现的，物业税在此属于社会公共分配的范畴。
土地批租制和物业税都能够调控包括土地在内的房地产市场，使房地产行业的交易更加规范，让国家、房地产商、消费者三者作为市场主体，公平合理地参与分配，实现其经济权利。因此，从规范、调控等作用导向来看，收取土地出让金和开征物业税具有一定的相似性，但性质不同，功能的侧重也有所不同。
收取土地出让金是国家作为土地所有者对土地资源进行有效管理的一种必要行为。首先，国家作为土地所有者应该向其使用者收取一定的租金，分享其基于土地而获取的利润，是国家参与市场经济、遵循市场经济规律的表现。其次，土地是一种稀缺的自然资源，国家作为土地资源的管理者向土地使用者收取土地出让金也有利于土地资源的合理配置。再者，从市场经济基本原则出发，土地出让金改变了过去国有土地无偿使用的局面，对于建立有期限、市场化、高效率的房地产市场也具有重要意义。因此，收取土地出让金主要是从市场规则、资源利用的角度实现配置功能。而物业税属于财产税的性质，其开征能够调节房地产的供求关系，在抑制房地产泡沫的同时让更多的人买得起房。此外，通过其税基、税率等税收要素的选择还能起到收入分配的功能。

开征物业税不能取消土地出让金
开征物业税与收取土地出让金并非两个互不相容的政府行为，两者是可以同时存在的。相反，一些学者“取消土地出让金，代之以房产保有阶段的物业税”的设想目前在我国不仅缺乏理论依据，更缺乏实施的现实条件。
土地出让金收入历来都是各级地方政府财政的固定收入,并专项用于城市开发建设。2008年全国出让土地面积为244.67万亩，土地出让金为9600多亿元人民币，相当于全国财政收入的15%。而将一次性收取的土地出让金以物业税形式征收后，无论是分50年或分70年回收的设想来计算，财政收入都将突然出现巨大缩减。因此，如果在开征物业税时取消土地出让金将会严重影响地方政府的财政收入，使各级政府失去大笔建设资金，影响我国社会经济的发展。
税租合一，也会混淆政府财产权与行政权，弱化计税依据。实际上仅就税制设计来说，考虑到房地产随经济发展增值的状况，国外在设计物业税时一般以房地产的评估价值作为计税依据。尽管目前对于土地出让金是否作为物业税计税依据还未能达成共识，但土地价格对房地产价格有影响这一点是没有争议的。而“土地价格=拆迁安置费用+土地出让金+其他相关税费”，其中土地出让金占有很大比重，显然，如果取消土地出让金将会使房地产的评估价值与实际价值不符。
许多学者认为，取消土地出让金（或将土地批租制改为年租制）能够大幅度减低房价，有效调节房地产供求关系，并减低房地产金融风险。这只是纯理论的分析，结合房地产市场的实际来看，土地出让金只是房地产开发成本的一部分，而房地产开发成本，还要结合房地产的位置、商圈、环境、配套和品质等多种因素进行综合分析，才能决定房地产价格。
此外，即使政府取消土地出让金减低了房地产的开发成本，房地产商还可以通过建立品牌、提升小区价值等手段提升价格，将部分或全部的减免金额转化为企业利润，消费者未必能得到全部地价下降带来的好处。因此，取消土地出让金并不必然使得房价下降，通过价格对房地产供求的调节作用也是有限的。同样，房地产价格仅是影响金融风险的一个微小部分，金融风险更多地受到金融资本投资方向和金融管理体制的影响。在房地产价格下降不多的情况下，土地出让金对金融风险的影响就显得更加乏力。 
（作者周毕文为北京理工大学房地产研究工作室主任；潘春会为北京理工大学研究生）