“技术与资本”两手拿稳探矿权— 《关于进一步规范探矿权有关问题的通知》学习体会

     为进一步完善探矿权管理，促进矿产资源勘查业健康有序发展，2009年12月31日国土资源部出台了《关于进一步规范探矿权有关问题的通知》（国土资发〔2009〕200号）。该通知在矿产资源勘查准入，探矿权新立、延续、保留、转让、变更审批管理等方面作出了一系列新的规定，对进一步规范矿产资源勘查准入门槛，强化技术管理手段，推行探矿权行政合同管理，优化探矿权设置布局，建立勘查区块退出机制，完善探矿权分类出让管理制度，更加注重保护探矿权人合法权益等方面，较过去的管理规定更严格和更具操作性，同时为今后推行探矿权合同管理制度提供了依据。本期特邀国土资源部油气资源战略研究中心矿产开发室许书平撰文谈对《通知》的理解和体会，以供学习参考。近年来，我国矿产资源勘查投资主体呈现多元化趋势，非国有地勘单位探矿权人数量大幅增加，为矿产资源勘查注入了新的资金来源，活跃了矿产资源勘查的氛围，促进了商业性矿产勘查的发展，加快了矿产勘查进程。但是在短时间内，探矿权申请数量过多，申请探矿权行为过热，给探矿权管理工作带来一系列问题，如对探矿权申请人没有资质限制，探矿权人良莠不齐，相当一部份探矿权人资金能力和技术能力明显不足，却大量申请探矿权，进行“跑马圈地”，取得探矿权后“圈而不探”，伺机炒作探矿权，加大了管理机关管理难度；对矿产勘查实施方案审查不严，探矿权人不按勘查实施方案要求施工，越界勘查、以采代探等违法行为时有发生；探矿权设置缺乏统一规划，布局不合理，小、散、乱现象较为严重，统一部署、整装勘查难以推进等，这些新问题亟待规范。

    为适应社会经济形势以及矿业形势变化，完善已有探矿权管理制度，维护矿产资源勘查秩序，2009年12月31日国土资源部出台了《关于进一步规范探矿权有关问题的通知》（国土资发〔2009〕200号）。其中对探矿权申请主体性质、资金能力、勘查技术资质；矿产资源勘查区块退出管理制度；对不同勘查矿种的探矿权实施分类管理；加强勘查实施方案审查，强化技术管理手段；建立探矿权行政合同管理制度五个方面进行了更加明确和严格的规定，其目的就是使真正具有勘查技术能力和资本实力的探矿权人从事矿产勘查工作，加快推进我国商业地质勘查找矿工作的步伐，尽快发现更多的新矿产地，为我国经济社会发展提供资源可持续供给，缓解当前国内资源紧缺矛盾。

    规范矿产勘查准入门槛——

    对探矿权申请人主体性质、勘查技术资质、资金能力作出了明确规定

    根据《关于进一步规范探矿权有关问题的通知》要求探矿权申请人必须是企业法人或事业单位法人。按照《公司法》、《个人独资企业法》和《合伙企业法》规定，分公司、个人独资企业、合伙企业不是企业法人。因此，今后自然人、分公司、个人独资企业、合伙企业、其他非法人组织、机构不得申请探矿权。

    《通知》同时要求不具备地质勘查资质的探矿权申请人，要依法委托具有相应地质勘查资质的勘查单位开展地质勘查工作，使即使不是从事矿产资源勘查工作的投资者，在取得探矿权后，也能够按照矿产地质勘查规范要求开展勘查工作，进行综合勘查，保护和合理利用矿产资源。

    为了堵塞制度漏洞，《通知》对探矿权申请人的资金能力提出了明确要求，并进行量化规定，要求探矿权申请人提供的银行资金证明，要能同时满足三个条件：一是不得低于申请项目勘查实施方案安排的第一勘查年度资金投入额；二是不得低于申请项目勘查实施方案安排的总资金额的1/3；三是对于申请新立探矿权的，还不得低于本次申请的、以往申请的和已经取得的探矿权所需勘查资金累计总额。

    严格探矿权申请人资质条件管理，规范矿产资源勘查准入门槛，并不是排斥社会资金投资矿产资源勘查，而是让更多具有勘查实力和勘查意愿的企业进入矿产资源勘查领域，减少投机与炒作行为，更好维护矿产资源勘查秩序。但为实现精细化管理，还需根据实际情况，对探矿权申请人资质条件进一步细化，促进矿产资源向优势企业集中，实现矿产资源勘查资本与技术相结合。

    对参与不同勘查矿种、不同勘查程度、不同储量规模探矿权招标拍卖挂牌出让的竞买人（投标人），要求不同的资金、技术等资质条件，避免因唯价高者得而出现的非理性竞价行为，以吸引更多符合条件的专业投资者参与探矿权招标拍卖挂牌活动，实现资源向优势企业集中，优化资源配置，同时促进资本与技术融合。

    我国矿产种类齐全，成矿地质条件不一，贫富不均，因此按不同标准可以分为高风险、低风险和无风险矿产，也可以分为优势矿产、急缺矿产和战略性矿产等。如钨、锡、锑、稀土等保护性开采特定矿种，属于我国优势矿产，出口量在全球占主导地位，但却没有定价话语权，主要原因在于产量不易控制。因此，如果对此类矿产探矿权申请人的资质条件进行限制，有利于从源头上进行控制，根据国家宏观调控政策需要加强调控力度，提高国际贸易定价权话语权，实现资源优势转化为经济优势。

    我国国土幅员辽阔，从东到西、从南到北地区差异性极大，不同区域矿产资源勘查情况差别也很大，对鼓励勘查区、重点成矿区带、国家规划矿区、环境相对较脆弱、自我恢复能力较差地区等区域设置探矿权时，对探矿权申请人资质条件应作出不同的要求。如申请在环境相对较脆弱、自我恢复能力较差地区开展矿产资源勘查，探矿权申请人应具有雄厚的资金实力、先进的勘查技术设备、技术能力和良好企业信誉，以便在今后的勘查开发过程中，能够既促进当地资源优势转化为经济优势，并保护好当地环境，实现“开矿一方，造福一方”。

    以管理制度激活呆滞探矿权——

    建立矿产资源勘查区块退出机制

    《关于进一步规范探矿权管理有关问题的通知》明确规定，探矿权延续必须提高勘查阶段，不能提高勘查阶段的，经专家论证，并经登记管理机关批准，可以准予一次在本勘查阶段的延续，但要缩减不低于首次勘查许可证载明面积的25%。这表明探矿权不能再无限期延续，要建立起矿产资源勘查区块退出管理制度。

    建立勘查区块退出机制后，探矿权不能无限期延续，没有勘查能力的探矿权申请人，不会再像以往一样大量申请探矿权；已取得探矿权的，探矿权人在没有取得勘查突破的情况下，会主动放弃一部分勘查区块；没有投资能力的探矿权人，不能再待价而沽，这些都为有勘查能力的投资者取得探矿权营造了良好的外部环境，使探矿权流向有资金实力和技术优势的投资者，实现探者有其权，有利于实现资源优化配置,促进矿产资源勘查健康可持续发展。

    在起草矿产资源勘查区块登记管理办法等三个国务院配套文件时，曾对1998年以前我国登记的勘查项目进行过统计，金属矿产普查、详查、勘探的平均期限为2.5年左右，三阶段总期限为8年；非金属矿产勘查三阶段的平均期限为1.3年，三阶段总期限为4年左右；地下水勘查三阶段总期限为4.6年，煤矿勘查三阶段总期限为6.1年；油气区带工作勘探平均年限为3.25年。1998年以后，探矿权可以无限期延续，探矿权勘查时间明显偏长。因此，建立勘查区块退出机制，要求探矿权在延续时提高勘查阶段，能够促使探矿权人加大勘查投入，缩减没有取得勘查突破的勘查区块，能有效地避免探矿权人圈而不探，有利于加快勘查进程，尽快实现找矿突破，有利于加快推进矿产勘查进程。

    建立了勘查区块退出机制后，对探矿权持有时限作出了规定，在规定的时限内探矿权不能完成相应工作量，将面临缩减勘查面积甚至注销勘查许可证的风险，这一规定让炒作探矿权的投机者，有所顾虑，不敢再轻易炒作探矿权，进行待价而沽，有利于探矿权流转回归理性，形成流转有序的探矿权市场，充分发挥市场对资源基础性配置的作用，有利于探矿权市场健康有序可持续发展，有利于抑制非理性炒作。

    加强变更勘查矿种管理——

    完善探矿权分类出让管理制度

    《关于进一步规范探矿权管理有关问题的通知》对相同勘查风险类矿产探矿权之间、不同勘查风险类矿产探矿权之间变更勘查矿种以及特定矿产探矿权变更勘查矿种作出了明确规定,规范了探矿权变更勘查矿种审批管理，完善了探矿权出让分类管理制度。探矿权人若想变更勘查矿种，要先提交地质勘查报告，以确定其在矿产资源勘查过程中确实发现了新的矿种。管理机关确定探矿权人发现新的勘查矿种后，根据变更勘查矿种申请实际情况进行分类审批管理。申请探矿权由高风险类矿种变更为低风险类矿种的，原则上不允许变更，确实在勘查过程中发现新矿种的，登记管理机关要组织专家进行论证，经专家论证符合变更勘查矿种要求，并向社会公示后没有违法违规行为的，可允许变更勘查矿种，但需要由有资质的探矿权评估公司进行价款评估,并补交探矿权价款；由低风险类矿种变更为高风险类矿种的，或在低风险类矿种之间变更的，可以依法申请办理变更登记手续。

    铀矿作为国家战略性矿产，且有保密性管理规定，勘查主要由国家投资，开采由国家专营，国家对铀矿勘查准入门槛较低，优先保障铀矿探矿权申请人取得探矿权，因此，为了防止探矿权申请人以申请铀矿的名义圈占其他矿产，规定铀矿探矿权人原则上不得申请变更勘查矿种。若在勘查铀矿过程中，发现其他矿种，要进行综合勘查，并向管理机关提交勘查报告，探矿权按照国家有关规定处置。

    按照法律法规、矿产资源规划、国家产业政策等规定，国家会对一些矿产勘查开发作出限制或禁止规定，探矿权人要将已取得的探矿权变更成这类国家已限制或禁止勘查开采的矿种，要依照规定办理。如《外商投资产业指导目录》明确规定禁止外商进行钨、稀土、钼等矿产勘查，管理机关不会批准外商申请将已取得的探矿权变更成这类禁止外商勘查的矿种。

    强化技术管理手段——

    加强勘查实施方案审查

    为使探矿权管理更好适应社会主义市场经济发展需要，更加注重运用技术管理手段，《关于进一步规范探矿权管理有关问题的通知》着重强调要加强勘查实施方案审查管理，对勘查实施方案的编写、审查、实施和变更备案提出了明确要求。

    近年来，一些地方已意识到由于对勘查实施方案审查不严，在实际管理工作中存在诸多问题，开始组织专家对勘查实施方案进行审查，对不符合规范要求的，不予受理探矿权申请。国土资源部对各地组织专家对勘查实施方案进行审查试点工作高度重视，并组织人员进行了跟踪调查研究，对勘查实施方案是否要严格审查进行充分论证。2006年国土资源部出台的《关于进一步加强煤炭资源勘查开采管理的通知》（国土资发〔2006〕13号），明确提出在颁发煤炭勘查许可证时，要对勘查设计或实施方案进行严格审查，不符合要求的，不予批准。经过几年来对煤炭勘查实施方案审查试点，《关于进一步规范探矿权管理有关问题的通知》要求对所有矿种勘查实施方案都要组织专家进行审查。

    加强勘查实施方案审查，是在探矿权管理中强化技术管理的重要措施之一，有利于规范探矿权管理：一是有利于抑制“跑马圈地”行为；二是有利于探矿权分级分类管理制度贯彻落实；三是有利于提高矿产勘查质量，加快勘查进程；四是有利于地勘单位优胜劣汰，促进地质勘查行业健康可持续发展；五是有利于加强监管，规范地质勘查行为。

    各级国土资源管理部门按照勘查实施方案对勘查施工进行监督管理，一旦发现勘查施工中的违法违规行为，直接追究在勘查许可证上注明的勘查单位的违法责任，同时通告勘查单位主管部门按规定进行处罚，这样将有利于勘查单位规范自身行为，严格依法进行勘查施工，不再敢对勘查项目进行转包，更不敢盖章收费。管理部门通过以勘查实施方案为抓手，有利于加强监管，维护良好的勘查秩序。

    为使勘查实施方案的编制、审查既符合地质找矿规律，又便于探矿权管理，2010年4月国土资源部办公厅出台了《关于规范矿产资源勘查实施方案管理工作的通知》（国土厅发〔2010〕29号），对勘查实施方案编写、审查和管理作出了明确规定。

    规范过程管理——

    建立探矿权行政合同管理制度

    行政合同作为一种富有弹性的行政管理形式，在探矿权管理中推行行政合同管理，是适应经济社会发展形势，加强探矿权管理应对措施之一。

    行政合同也叫行政契约，指行政机关为达到维护与增进公共利益，实现行政管理目标之目的，与相对人之间经过协商一致达成的协议。在行政合同之中，行政主体并非以民事法人的身份而是行政主体的身份与行政相对人订立关于民事权利义务的协议，以合同的方式来达到维护与增进公共利益的目的。

    《关于进一步规范探矿权管理有关问题的通知》明确提出，登记管理机关可以依法以行政合同方式与探矿权人就勘查工作有关事宜作出约定，对勘查实施方案的实施实行合同管理。这表明，探矿权行政合同管理制度要在全国范围内推行。

    目前，我国行政合同主要有以下几种：国有土地使用权出让合同；全民所有制工业企业承包合同；公用征收补偿合同；国家科研合同；农村土地承包合同；国家订购合同；公共工程承包合同；计划生育合同。

    在探矿权管理中推行行政合同管理，一是有利于政策宣传，在合同中写明双方的权利和义务，让探矿权人明确知道自己应该履行的义务和享受的权利，有利于规范探矿权人勘查行为；二是有利于监督管理，监管部门可按照合同条款，对探矿权人履行义务情况进行监督检查和对违法行为进行处罚；三是有利于减少行政管理中的自由裁量权，保护探矿权人的合法权益；四是有利于弥补法律法规空白和细化法律法规的规定，使探矿权管理既能够顺应经济社会发展形势变化，又更具有可操作性；五是有利于国家加强宏观调控和引导投资方向，如对我国优势矿产勘查，在合同中可以明确规定，在开采时要服从国家宏观调控政策。