農村土地新政解讀

2010-07-07 | 作者： | 來源： 杭州市國土資源局網站 | 【大中小】【列印】【關閉】
編者按：十七屆三中全會作出的決定，影響深遠，對其精神的學習與領會，亦在不斷進行和深化中。有關農村土地制度改革，仍是當前諸多專家學者以及業內人士關注的重點。本期，我們繼續刊登一些對農村土地制度改革思考和建議的文章，以期更有力推動這場偉大變革。
一條原則：現有的框架基本不變，進一步完善土地承包經營權
十七屆三中全會召開之前，胡錦濤總書記到安徽省鳳陽縣小崗村考察，公開承諾允許農民以多種形式流轉土地承包經營權，並表示現行的土地政策將要有所調整，但調整的前提是“以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制是黨的農村政策的基石”。
這一重要指示表明，農地制度的改革原則是：現行的基本框架保持不變，改革的重點將是進一步完善農民家庭的土地承包經營權。之所以規定這樣一條原則，主要是著眼于降低改革成本，保證改革的順利進行。
眾所週知，我國農地集體所有制性質在國家《憲法》以及《土地管理法》中都有明確的規定，而且農地集體所有制性質與現行的其他土地制度及財政體制等都存在著較強的互補性。如果立即著手農地所有制的改革，勢必要承擔極大的改革成本，而且使改革充滿了不確定性，這顯然不是一條最優路徑。相反，保持集體所有制性質不變，而對農民土地承包經營權的內涵加以豐富和充實，並從法律上加以保證，則符合漸進式的改革邏輯，可以充分保證改革的有效進行。
兩點創新：逐步資本化與尊重農民意願
創新之一：農地逐步資本化。隨著我國經濟發展水準不斷提高，土地的功能也在悄然發生著變化，從過去純粹的生產性功能，逐步演變為在部分生產性功能基礎上加上部分的財產性功能，並且後者所佔比重不斷增加。幾年前，部分學者就根據實地調研分析提出，在經濟發達地區，農地的保障性生產功能在逐步退化，而農民對農地的資本化需求在不斷增強。
十七屆三中全會提出的一系列農地制度改革方針，都是契合農地屬性的這種變化趨勢，逐步明確了土地對於農民的財產性功能。《決定》提出，允許農民以多種形式流轉土地承包權，實質上是允許農民根據自身的經濟情況，靈活處置所擁有的土地承包權。對於經濟狀況較好的農民，可能存在著進入城市的意願，可以通過土地流轉使自己所承包的土地轉化為經營資本。《決定》又提出，允許農民以宅基地換取城鎮的住房計劃，這也是將宅基地資本化，通過流轉進行重新配置，得到合理利用。
創新之二：尊重農民意願。制度認知理論和制度行為理論指出，當事人的認知決定其行為，進而對約束當事人之間關係的規則即制度產生影響。農民是農地制度的主要參與人之一，農民對農地制度的認知和行為必然對農地制度的整體效率產生影響。農民認知對農地制度的影響可以是促進性的，也可以是阻礙性的：當農民對農地制度的認知與農地制度設計的初衷相一致時，就會促進制度效率的有效發揮；反之，當兩者之間存在不一致時，就會對制度改革起阻礙作用。
許多實證研究表明，農民對現行農地制度的認知程度處於較低水準，這在很大程度上降低了現有農地制度的效率，阻礙了農地制度未來的進一步改革，必須加以改變。十七屆三中全會提出了一系列農地制度改革措施，其出發點都是從尊重農民意願出發，充分滿足廣大農民正當的利益訴求，切合其主觀認知。《決定》提出，要賦予農民更充分有保障土地承包權，允許以多種形式進行流轉，允許農民開發集體土地建設非公益性項目。所有這些改革原則，都滿足了農民在新的經濟發展階段所提出的土地權利要求，符合其主觀意願，必將得到廣大農民的積極支援和廣泛參與，最終推動農地制度改革的順利進行。
整體推進與漸進改革戰略
遵循系統論原理，將農村土地制度改革視為整個農村改革這個系統工程中的一個重要環節。農村改革涉及到我國制度體系的許多方面，本質上是一個系統工程。在這個系統工程中，包括諸如國家的戶籍制度、全社會的保障制度體系、農村教育問題、農民收入問題等，其中大都是國家的根本性制度問題。儘管這幾年國家加大了解決三農問題力度，但是城鄉收入差距仍然在擴大。究其原因，就是沒有將農村土地制度問題很好地納入整個農村改革這個系統中。十七屆三中全會以一種宏大的氣魄和徹底改革的決心繫統地解決農村問題。《決定》中一攬子提出了推進戶籍制度改革、建立覆蓋農村的社會醫療保健制度、農村中等職業教育逐步免費、賦予農民更充分有保障土地承包權，顯然是要整體推進農村改革，並將農村土地制度改革作為其中一個十分重要的環節。
堅持漸進式的改革邏輯，按照成本最小化的改革路徑推進農村土地制度改革。幾十年來，農村土地制度改革問題一直是學界關注的熱點，學者們提出了許多改革的方案。代表性的觀點有三種，其一是改變農地的集體所有制，實行農民私人所有制；其二是實行土地租佃制，直至實行農民永佃制；其三是進一步完善現有的土地家庭承包經營制度。從制度變遷成本的角度進行考察，可以發現：第一種改革方案是最為激進的，它涉及到國家根本制度的變革，其成本最為高昂，是整個社會所無法承受的；第二種方案，需要一系列土地制度改革與之配套實施，如土地登記制度、土地估價制度、土地仲介制度、土地管理制度等，在這些制度尚未完善之前，實行廣泛的土地租賃制度甚至永佃制其成本也比較大；第三種方案，堅持了漸進式的改革邏輯，是在現有土地承包經營制度的基礎上，逐步推進和完善這種制度，其改革成本較小，容易被社會成員所共同接受。