民族县制：一种让新疆长治久安的中庸之道

云和县陈勇

       近日网闻一种说法也许是错误的：新疆乌鲁木齐“七．五骚动”的肇因，表面是“六．二六韶关汉维族工人武斗”引致，骨子里则是中央不顾民族差异，不管民族利益诉求差别，用僵硬政策处理民族问题的恶性结果。然而，作为境内外“三股势力”之所以能够策划和组织这样一起严重暴力犯罪事件，而给新疆各族群众生命财产造成了如此重大的损失，给当地正常秩序和社会稳定造成了如此严重的破坏，的确是我们应该作深刻反思的时候了。我们应以历史和开放的目光来处理民族问题，反思多民族聚居区现行的民族自治模式的问题所在并加以革新，那才真正符合中华民族的根本利益。

      笔者查有关前苏联解体的资料发现，在民族矛盾相对复杂地区，如果让民族分裂分子的活动加带上民主和自由的冠冕，则其在民众中的煽动力量将会变成非常之巨大。从大俄罗斯国家统一的角度来说，苏联最高苏维埃主席团主席戈尔巴乔夫虽然在最后的苏联全民公决期间已经明确表示出其个人希望国家统一不分裂的主观意愿，但仍然可称为是一个历史的罪人。正如央视建国35周年一部反思苏联解体的记录片中所说的：一场政治运动存在内部斗争是自始就有的，但如果这种内部斗争的各派别之间失去了共同的利益，那么内部斗争的结果只能导致这个运动的全盘失败。同样，各民族间的矛盾是客观存在的，民族自治与中央集权之间的内部斗争也是必然存在的，一个国家的政府只有在各民族之间建立起共同的“和平生存与自由发展”的利益的基础上，才能以充分敬重各民族文化发展的前提下，最大程度地满足各民族民主自治的需求，而不至造成国家分裂的可怕局面。特别是在伊斯兰宗教这种有特殊排他性的宗教信仰下的少数民族聚居区，民族利益诉求与中原地区大汉民族有着很大的差异。任何强加的和僵硬的民族政策都有可能激化民族矛盾，埋下仇恨的种子而引发民族冲突，从而给境内外“三股势力”留下假借发展民主而实质分裂国家的活动空间。为此，笔者提出“民族县制”的构想，谋求在各民族间建立起在“和平统一”基础下也能自由发展出本民族自治能力的共同利益基础，而从根底下抽空境内外“三股势力”的民众基础。

      一、现行民族自治体制的不足

     截至到2003年底，我国有5个自治区、30个自治州、117个自治县和3个自治旗，1147个民族乡、2个民族苏木。现行的《中华人民共和国民族区域自治法》第十七条规定：自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任。自治区、自治州、自治县的人民政府的其他组成人员，应当合理配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员。但由于同级党委在自治区域依然掌握着和非民族自治区域相似的“党委领导政府的权力”，民族自治地方的人民政府实行的自治区主席、自治州州长、自治县县长负责制其实也只是相对的负责制。自治区主席、自治州州长、自治县县长，分别主持本级人民政府工作但仍然需要绝对服从党委领导而不具备真正意义的民族自治。以及第十八条规定的：民族自治地方的自治机关所属工作部门的干部中，应当合理配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员。在自治区域中民族领导干部的配备的“合理”规定更是相当模糊，加上少数民族教育及考试等问题，很难保证少数民族公民在民族区域自治政府公务部门的就业公平。

同时，就算在政府部门的干部配备上已经做到非常的“合理”，但在同样政府体制下，只不过是增加了部分政府领导人的民族特性，提高了民族地区政府在“人治”领域的发言权，实际改变不可什么。好似用中药治病，如果中药配方早已经给你规定死了，那么由谁抓药、由谁煎药、由谁送服，治疗效果能相差到哪里去？这必然注定这样的民族自治是相当低水平的自治，是根本满足不了民族利益诉求差异的，民族矛盾也就得不到根本的解决。

    二、民族县制的基本构想

   单从一个新疆维吾尔自治区来说，几百年来的民族大迁移及自然形成的多民族聚居情况来说，如何实行所谓的“高度民族自治”体制，则极有可能导致新疆地区的独立运动的高涨而存在分裂的巨大风险。笔者因此主张，一方面，要取消名存实亡的自治区和自治洲体制，实现全国统一的省级、区级管理体制，加强中央集权，有利于建立全国统一的市场和行政管理体制，彻底消除“疆独”的政治基础。另一方面，要改民族自治县体制为高度自治化的民族县体制，真正落实民族县长负责制，以充分保护和满足本民族的利益诉求，彻底消除“疆独”民众支持。这民族县体制的特殊性主要体现在以下几个方面：

     1、民族县长、副县长由人民公选产生。民族县长、副县长候选人可由民族县人民代表大会依法在本民族公务人员中推举，然后在县域内采取公选的方式生产一名民族县长，再从落选的民族县长候选人和其他副县长候选人中选举生产相应的民族县副县长。

     2、民族县政府公务人员中主任科员以上的职务，应清一色全部由本民族人员担任。科技人员等非公务员职务不受此限制。其他民族的基层优秀公务人员只能异地提用成为领导干部。

     3、民族县要真正落实县长负责制，就必须取消现具管理实权的县、乡两级的党委机构，代之为不具管理实权的直属于省委的县党部和党支部等，所需要经费不在县级财政中列支，而是省财政中列支。

     4、敬重多民族和平发展成果，民族县只能在二、三线城市中产生并逐步发展壮大。建议其起初的设立条件，必须是同时符合人口不超过50万的小城市、某个民族人口占全县人口比例70%以上的多数、地理军事位置不很重要、经济发展以二三产业具较大潜力等条件。目前的民族自治县可优先转化为民族县。

     5、国家对公安系统要继续加强管理，保留现有的党的领导模式。因公安系统掌握着公共安全的责任，所以，要以有利于民族地区的治安维护和国家统一既方便接受上级统一领导为原则，可由汉民族人员担任公安系统的主要领导，并接受上级党委的领导。

      三、推行民族县制的深远意义

      任何一个真正的爱国主义者，无论其民主诉求和不满情绪是多么的强烈，心里始终悬着的必定是国家的最大利益和人民的和平生存。祖国的统一是中华民族最大的国家利益，必须旗帜鲜明的反对国家分裂。推行民族县制改革的最大意义在于把民族矛盾从可能分裂成为独立国家的自治区和自治洲的层面分解降为不可以独立成国的县一级层面，在承认民族矛盾客观的前提下，充分敬重并发展民族自治。有充分理由相信中央政府在一个国家的提前下，任何民族自治问题都是可以谈的，内地自发的港澳式“一国两制”的民族县制底线也是开明政府所可以允许存在的。其意义在于：

     一是所谓“新酒要用酒瓶装”，民族县不只是一种名称上的不同叫法，而是要赋予民族县实质意义上的自治权，在不违反国家宪法和法律的基础上民族县可以自己制定地方性法规、自我规划发展民族文化事业和教育事业，独立行使县级一切政府职能，自主发展民族地方政治、经济、文化、社会各方面。省级政府除了在财政和经济发展上给予帮助外，只需保留对社会治安的控制和管理职能，既让公安系统保留现有体制不变。而现有党群系统的全面退出民族县体制框架，并不意味着党群系统不再发挥其在民族县域应有的社会促进作用，只是改变原有的强制政权职能为民间社团职能。

     二是由于县级区域相对来说是很小的区域，加上一个维吾尔民族县的周边分布设立有回族、蒙古、哈萨克、俄罗斯等多个民族县和非民族县、市，他们之间经济、社会和文化各方面的相互制约和竞争，使单个的民族县根本就失去了独立成国的前提条件，从而消灭了民族地区分裂势力的活动空间。对于克制境内外“三股势力”来说，这是一种釜底抽薪的办法。

      三是由于民族县特有的管理模式，必然吸引本民族公民大量迁居集聚起来，这样能大力促进二、三线城市“小县大城”的发展，而在西部落后地区，这样相对快速的区域性经济、社会发展必然带动和影响整个西部大开发的进程。

     四是新疆民族县的发展为新疆少数民族非物质文化的保留和延续提供无限的发展空间，民族县对发展西部少数民族旅游经济提供了很好平台。也为中华各地方五十六个民族的和谐共处与民族自治提供有益的参考模版。

二〇〇九年八月