荷乡清风——关于加强反腐倡廉制度建设的几点思考

关于加强反腐倡廉制度建设的几点思考
朱宋华
最近，我们宝应县纪委就如何加强反腐倡廉制度建设、构建惩防体系框架，对近年来我县查处的腐败案件集中进行了一次剖析研究，发现绝大多数腐败案件的发生基本上都与制度有关，很多腐败分子都钻制度的空子和漏洞实施腐败行为，制度的缺失与制度的漏洞已成为导致腐败行为产生的一个重要原因。按照中央惩防体系《实施纲要》和《工作规划》的要求，要有效预防腐败，就必须进一步加强和改进反腐倡廉制度建设,筑牢制度预防腐败的“防火墙”。
一、当前影响和制约制度建设的一些突出问题
通过对案发单位有关制度建设和执行情况的分析研究，我们发现当前在反腐倡廉制度建设方面存在诸多不足和薄弱环节，归纳起来主要有“五个不到位”：
1、对制度反腐的作用认识不到位。靠制度反腐，是有效预防腐败、构建惩防体系的基础性工程。而在一些部门和单位，有少数党员干部对此认识不足，有的认为抓反腐倡廉制度建设是走过场，搞形式主义，没有多大实质性意义；有的认为制度建多了，条条框框束缚住了手脚，不利于工作的开展；有的认为制度建设是纪检监察部门的事，作为职能部门不必花太多时间和精力去做务虚的工作；极少数领导干部从方便需要的角度出发，不愿建、也不想执行对自身进行监督制约的有关制度，往往导致制度疏于建立、失于防范。上述种种错误认识的存在，通常都能在腐败分子的剖析材料里得到验证，很多党员干部违法违纪后后悔，当初对制度建设不够重视，认为制度是套在自己头上的一道 “紧箍咒”，而没有认识到制度同样也是防范自己犯错误的一道“护身符”。
2、对制度的建立与修改完善不到位。在对案发单位的调研中，我们发现很多单位虽然也有一些相关制度，但从其制定的制度来看，其缺陷却显而易见：一是缺乏系统性。有些单位“头痛医头、脚痛医脚”，对发生过问题的部位或对一些重点领域、关键部位制定的相关制度较多，而对部门整体工作如何通过制度的设计来预防和治理腐败，则显得不够。制度建设缺乏系统性，使腐败分子仍可“曲径通幽”。二是缺乏实用性。有些单位看似制度很多，但真正管用的制度不多，很多制度都落后于反腐败斗争形势的发展变化，没有实际价值意义，制定的制度形同摆设，无法付诸实施，未能达到制度建设的目的。三是缺乏可操作性。有些单位不从实际出发，而是出于应付需要，制定的制度大多是原则性的要求，没有具体的实施细则和操作办法，实践中难以组织实施。如“三重一大”集体决策制度，很多单位都没有量化的刚性要求和具体的操作办法，客观上给一些腐败分子留有可乘之机，使其打着“制度”的旗号办着不制度的事。
3、对制度的贯彻落实执行不到位。制度的生命在于执行，再好的制度如果不去执行，也会形同虚设。当前，一些腐败问题频频在某些领域的发生，并不是这些领域没有这方面的制度，而是有制度不执行或不认真执行，从而使制度成为一纸空文。一些单位和个人视制度为无物，头脑中没有制度概念，在制度面前仍按自己意志行事，经常违反制度办事；有些单位和个人采取实用主义态度，有利的制度就执行，无利的制度就不执行；一些领导干部特别是一些单位的 “一把手”不带头执行制度，却相反的最先破坏制度，成为制度的最大“天敌”。很多腐败分子案发后通常都要后悔，当初对制度有抵触，如果真要按制度办事就不会有现在的结果。
4、对违反制度实施问责不到位。制度面前人人平等，无论是领导干部还是普通党员，谁违反了制度谁就要受到责任追究。但在实践中，有很多部门和单位对违反制度的情况通常是“睁一只眼闭一只眼”，非到严重违法违纪不予以处理。有的单位对违反制度的行为，不量化具体的惩戒标准，笼统地称“严肃处理”，往往大事划小、小事划了。不少腐败分子在案发前，都曾有违反纪律制度的前科，但由于其单位组织没有及时予以批评教育和处理，致使其心存侥幸，最终走上违法犯罪的道路，教训尤其深刻。
5、对制度贯彻落实的宣传教育不到位。少数党员干部不按制度办事，违法乱纪实施腐败行为，从深层次上分析，一方面是由于党员干部对制度缺乏足够的了解和掌握、没有形成对制度的敬畏之心，另一方面是由于基层群众不知道有那些制度、如何才能有效地对党员干部实施监督制约。究其原因，主要是对制度在贯彻落实方面的宣传教育不够到位。很多部门和单位对制度的建立相对较为重视，但对制度的贯彻落实不够重视，有的往往停留在纸上，没有把制度作为一项强制性要求和普遍遵守的行为准则加以宣传教育和引导，以致不少党员干部和基层群众对制度的熟悉了解程度不够、对制度执行的刚性认识不足，造成制度的失范，未能达到制度的规范约束作用。
二、加强和改进反腐倡廉制度建设的对策建议
实践证明，制度的权威来自刚性，制度的生命在于执行，制度的价值源于实效。新的形势下，要加强和改进反腐倡廉制度建设、构建惩防体系框架，就必须针对反腐倡廉制度建设存在的问题和不足，着力加大宣传教育力度，进一步健全和完善相关制度，狠抓制度的执行与问责，确保制度达到预防和治理腐败的目的。
（一）建立反腐倡廉制度文化。制度文化是人们对于制度及其实践的态度、情感和思想的综合体，是以遵守和执行制度为主要目标的先进文化，也是推进制度建设、促进制度落实的最高层次追求。制度文化向社会大众传播的是自觉遵守和执行制度的理念，它引导人们树立起制度概念，将制度内化于心、外化于行，在日常工作和生活中自觉“敬畏制度、崇尚制度、遵守制度、执行制度”，化制度约束为道德约束, 化“他律”为自律, 实现制度约束与道德约束,“他律”与自律的有机统一。推进制度文化重在宣传和教育引导。要把法规制度的宣传教育纳入反腐倡廉“大宣教”格局之中，统一部署，统筹安排，在全社会广泛深入开展反腐倡廉制度的学习宣传教育，增强党员干部的制度意识。要丰富制度教育的形式和手段，通过报刊、广播、电视、互联网、公开栏等多种载体，以及人民群众喜闻乐见的文化娱乐方式，广泛宣传制度建设的目的、意义和要求，引导社会各界广泛参与制度建立与执行情况的监督。通过宣传教育，一方面要让党员干部了解制度，清楚制度是怎么规定的，违反制度会受到什么样的惩处，促使党员干部员带头执行制度；另一方面要让基层群众知道有哪些制度，制度对党员干部是怎么约束的，通过哪些途径对党员干部实施监督，从而扩大制度的知晓面，增强制度的认同感，使制度成为人们普遍遵守的行为准则和工作规范。
（二）建立完善配套的制度体系。按照“必须、管用”和体现科学性、系统性、可操作性的原则，健全完善相关制度，建立配套的实施办法，使各项制度既独立完整又相互衔接，构成反腐倡廉制度体系框架。一是及时废止已经过时的制度。对既有的反腐倡廉各项制度认真进行清理，凡中央和省、市已经废止的坚决予以废止，与国家法律法规相抵触的予以废止，与现行反腐倡廉有关规定相冲突的予以废止，不适应形势发展变化的予以废止。对清理保留的有关制度重新进行整合，按类别编制反腐倡廉制度目录，形成制度清单。二是认真修改不够完善的制度。对专项性制度系统化，适时出台相关配套文件规定，明确制度执行的主体、规范的对象和内容、操作的程序以及违反制度实施责任追究的种类等，使之形成一整套的监督措施和管理办法；对实体性制度程序化，研究出台相关操作规程，保证制度实现“软着陆”；对原则性制度具体化，细化目标措施，量化刚性要求，使原则性要求转化为可操作的具体规定。三是适时建立适应发展的制度。适应党风廉政建设和反腐败斗争形势任务发展变化的需要，积极探索建立相关的法规制度。对制度空白的有关领域，要加紧建立相关规章制度；对制度不全的有关方面要加以修改、补充；对实践中证明行之有效、能够有助于党风廉政建设的有关规定，要通过文件的形式固定下来，提升到反腐倡廉制度的层次予以规范，努力实现制度建设的与时俱进。
（三）建立以制度为核心的内控机制。给权力套上“紧箍”，让权力在制度规范的框架里运行，保证权力不被滥用，是加强反腐倡廉制度建设的重要目标。当前，各地纪检监察机关都在大力推进部门权力内控机制建设，这是加强反腐倡廉制度建设的一个绝佳时机和重要载体。各地要借助部门权力内控机制建设扎实推进反腐倡廉制度建设，以制度建设强化部门内控、提升部门权力内控机制建设的水平。一是以制度科学合理界定权力。许多腐败问题的产生，都与权力配置不科学、结构不合理有关，因此，要在权力分配时通过制度文件的方式，明确权力使用的界限和归属，将权力主体行使权力的行为纳入到规定的职权范围内，依照法定程序和方式进行。对涉及人、财、物和内部管理等方面的职权，要从决策、执行、监督三个环节进行分解，使权力既相互制约又相互协调。二是以制度优化权力流程。权力运行的环节和程序越多，就越容易滋生腐败，很多腐败分子都是利用权力的某些特定环节进行索贿受贿的。因此，要对权力运行的各个环节和程序认真进行梳理，绘制权力运行流程图，以制度规定权力运行的流程、规范权力的行使。三是以制度实现风险防控。按照“有权必控、发案首控、风险强控”的工作思路，对权力运行的“关节点”、内部管理的“薄弱点”、问题易发的“风险点”，建立健全相关防控措施和制度规范，使权力运行的关键环节得到重点关注和防范，确保不出问题。四是以制度保证权力公开。权力的行使如果缺乏透明度，搞封闭运作，就会给腐败以可乘之机。因此，要按照“公开是原则，不公开是例外”的要求，认真落实信息公开制度，对干部任用、资金使用、政府采购等事项，按规定要求予以公开，确保权力在阳光下运行。
（四）建立制度执行的监督、考核、追究机制。制度的执行落实，很多时候要靠外界的压力强制去推动，必须把监督检查、目标考核和责任追究有机地结合起来，形成制度执行的强大推动力，推动制度强制“入轨”。一是强化监督检查。将纪检监察机关和其他专门机关的督查力量整合起来，组织开展对制度建设与执行情况的常规性督查和专项督查，对督查中发现的问题及时督促整改，及时纠正制度执行中的偏差。充分发挥舆论监督和社会监督的作用，鼓励群众通过上网或书面举报等方式，反映有关部门违反制度的情况。通过监督，一方面要让党员干部感受到外界监督的压力，从而更加严格的遵守制度、执行制度；另一方面要让基层群众感受到监督带来的变化，从而更加广泛、踊跃地参与监督。二是实行目标考核。将制度建设与执行情况纳入到对部门单位的目标管理考核范围，设计科学合理的考核办法，量化考核标准，严肃认真进行考核。对考核的结果与部门单位评先评优挂钩，并作为部门主要负责同志奖惩使用的重要依据。三是严格责任追究。对有令不行、有禁不止、严重违反制度的行为要严肃予以处理，严格追究责任。特别是对违反反腐倡廉制度发生重大腐败案件的部门，以及贯彻落实反腐倡廉制度不力、问题长期得不到有效解决的有关部门，要依法依纪追究有关领导的责任，以铁的纪律维护制度的严肃性。
作者单位：江苏省宝应县县委常委、纪委书记