关于做好预算审查监督工作的实践与探索

关于做好预算审查监督工作的实践与探索

大同市人大财政经济委员会  王芳

加强预算的审查监督，是宪法赋予人大及其常委会的重要职权，也是人大财经委履行法律职责的一项经常性的重要工作。多年来，我市人大财经委依法认真履行预算审查监督职责，扎实开展工作，在推动政府规范预算行为、加强预算资金管理、努力改善民生、促进经济社会发展等方面，进行了不懈的探索和努力，审查监督内容不断丰富，审查监督方法不断创新，审查监督力度不断加大，审查监督实效不断增强，切实维护了广大人民群众的根本利益。现就我们主要做法汇报如下，并请同志们提出宝贵意见和建议。

一、在实践中的探索

（一）规范预算草案内容  从现行有关法律法规的规定和实际工作中的操作方法看，政府提请人大审议的预算草案内容往往因提供的预算过粗，在进行审查时，只能是程序性的而流于形式。针对这一情况，我们要求财政部门在提供预算草案的内容时，除包括预算收支的类、款、项、目、明细表和说明书外，还应包括预算指标分配到部门、项目的明细情况，实现功能预算到部门。同时我们提前介入，保证初审质量。每年的第四季度，财经委和财经咨询委员会都要主动走访政府有关部门，了解情况，并通过参加全市经济工作会议、财政、计划及其他专业工作会议，全面了解全市国民经济和社会各项事业发展情况及财政运行情况，掌握国家关于本年度预算编制的原则和要求，做到心中有数。针对过去会议开始前两三天委员们才能拿到有关材料的情况，要求有关部门至少提前一个月将汇报材料送达，以使财经委和财经咨询委的委员们有针对性地开展会前调查研究，从而切实保证初审的效果。

（二）科学确定初审时间  初审时间的确定是由审批预决算的程序决定的。过去人们常说人大审查预算走过场，一个很重要的问题是预算审批程序存在不合理因素。财政部门提出预算草案报市政府研究，市政府讨论后报市委研究，市委常委会通过后，再报人大审查。如此程序进行，预算已经市委研究确定，再报人大审查时，尽管提出一些合理化建议和意见，政府和财政部门也不便对一些重大问题方面作出修改和调整，难免走过场。针对这种状况，近年来我们根据《监督法》、《山西省预算监督条例》改进了现行的审查方式，对审查程序也作了必要的调整。即把对预算草案的初审时间，逐步由原来定在市长办公会议研究后报市委讨论定稿之前，改为现在的定在分管市长审定之后，市长办公会讨论之前。这样安排一是有利于财经委有充足的时间广泛听取和收集各方面对预算草案的意见和建议，包括政府部门的一些大口，如教育、农业、科技、公安、卫生、社保等，并在此基础上进行调研。二是有利于政府和市委研究决策时有充分的依据。三是有利于有关部门向财经委反馈意见的吸纳。如今年初，我们征求了各部门对2010年预算草案编制的意见和建议后，对与财政有领拨关系的一些部门和单位进行了实地调查、对政府提交的预算草案，提出了一些需进一步说明的事项，请市政府向主任会议作了说明，保证了审查的效果。

（三）注重调查研究、努力做到心中有数  对预算的审查监督，不能脱离对整个经济运行情况的了解和把握。我们一是建立了季度经济形势分析会制度。每季度召集政府有关经济综合部门对全市经济运行情况进行深入分析，并组织财经委和财经咨询委员会的委员根据经济运行中的突出问题进行调研、写出调研报告，为人代会和常委会审议政府相关报告提供依据，同时也为政府决策时提供参考。二是建立联系代表制度。为了及时掌握财政以及经济运行中的第一手材料，财经委在全市范围内选择财经界的全国和省、市人大代表，采取召开联系会议、个别走访，信函联系，请代表参加有关活动等形式，与他们保持经常性联系，广泛听取来自基层的各种信息。通过大量的调查研究工作，使委员们对全市经济的整体运行情况有了深入的了解。如我们对近年来产业结构调整中的一些重大项目，进行了调查和跟踪问效，提出了许多具有建设性和可操作性强的建议和措施，增强了审查监督的准确性和针对性，有力地促进了我市经济的持续稳定发展。

（四）充分发挥审计监督作用，搞好预算专项监督  鉴于人大财经委自身的条件限制，我们一是充分发挥审计监督的成果，为人大审批预算执行和审查预决算草案提供重要依据。这样一方面使常委会组成人员对上年预算执行存在的深层次问题有了较深刻的了解，便于对决算的审查批准；另一方面，又使人大审查监督预算向“实”的方向迈进一步。对于审计查出的问题，要克服好人主义，一定要跟踪追击，每个问题都要有个交待。二是借助财经咨询委员会委员们的力量，他们都是由过去长期从事工业、农业、财政、税务、审计、金融等工作的专家、学者和一些经验丰富的老领导组成，通过他们参与审查、调研等一系列活动，为我们保证审查监督的质量，发挥了极其重要的作用。预算外资金和预算超收收入资金，长期以来，由于预算外资金没有纳入财政预算，不报送人大，实际上不在人大的监督范围之内，不加强监督，很容易产生铺张浪费。目前，我们对于预算超收部分每年要向人大做一次报告，超收多少，超收收入用到了什么地方，都要详细列出，同时预外资金也全部列入了预算。在此基础上，我们把普遍监督与专项监督相结合，具体剖析某项支出的来源、用途、拨付及使用、效益等情况，从中发现预算执行中的问题，促进政府及有关部门改进工作，同时也可以为常委会及财经委员会的预算监督工作提供参考数据和资料。特别是人们普遍关心的教育、医疗、社保经费和重大项目的投资以及财政转移支付情况要进行专项调查。如今年我们市人大财经委针对我市进行大规模公共基础设施建设项目贷款进行了深入调研，并对调研中发现问题及时向政府提出了操作性强的意见和建议，保证了资金安全和建设项目顺利进行。三是要把执法检查作为一种强有力的监督手段，我们既采取传统的“三位一体、四级联动”的做法，又采取组织部分人大代表不打招呼，直接深入部门或单位，详细了解和掌握第一手材料，从中发现问题，提出有针对性的整改措施。

二、今后预算审查监督工作努力的方向

多年来我市人大财经委在预算审查监督工作方面取得了一定的成绩，得到了市委和广大人民群众的肯定，但还有许多不足之处需要加以改进。今后我市人大财经委将继续把预算审查监督作为监督工作的重点，强化预算审查监督的制度建设，坚持把程序性监督与实质性监督、事前联系与事后监督结合，依法依规不断深化预算的审查监督工作，努力在增强财政预算监督实效上下功夫，推动全市经济社会又好又快发展。

（一）要进一步完善法律制度。  现行的预算法和有关法律对人大及其常委会审查批准预算和监督部门预算只作了一些原则性规定，但缺乏可操作的必要程序和法律责任的具体规范。如现行预算法多处规定了对预算资金“不得截留、占用或者挪用、或者拖欠”；规定了各级政府，各部门各单位的支出预算，必须按照批准的预算执行。但是这些规定操作性差，违背了怎么办，没有处置的具体规定，使人大财经委的监督无从下手，无法进入实质性监督，只能流于形式。加强预算审查监督制度建设，制定具体的预算审查监督办法，对地方人大监督的程序、内容、范围、责任等作出更加明确、具体、细化的规定，增强预算审查监督的针对性和可操作性，充分发挥制度的保障作用，进一步规范政府预算行为，增强人大监督工作的力度和实效。

（二）要进一步增强监督实效。  要突出重点，抓住关键，提高监督效益。要抓住预算编制、审查的各个环节关键点，把总体性审查与专题性审查相结合，有选择地对群众普遍关注的社会“热点”及“难点”问题以及重大项目的资金投入、使用情况等进行专题审查，加大审查的深度和力度。充分发挥审计职能，跟踪监督，强化监督手段。要按照科学发展观要求，积极推动财政改革，努力构建公共财政体系。

（三）要进一步畅通信息渠道。  由于当前政府预算执行中缺乏常规性的信息反馈机制，使得处于监督地位的人大与处于被监督地位的政府部门信息不对称，对于预算分配、执行及其调整追加的透明度低、随意性比较大的问题，人大往往因为信息滞后而被动接受现实，而且也因为受到人员和技术手段的限制，难以有效地加强日常监督。人大常委会要创新预算监督方式，充分利用现代科技手段，使人大对财政支出的监督开始由周期性的报表监督走向经常性监督，由结果监督走向各环节的全程监督，为加强预算监督拓展更大的空间。今年我市人大财经委将与市财政局进行联网，实现网上对财政部门的日常动态监督。

（四）要进一步提高主体素质。  由于预算审查监督工作是一项专业性较强的工作，所以对审查人员的条件要求较高。当前，地方人大财经监督工作任务重，工作人员数量少，专业水平不高，仅就人大财经委的力量很难完成对预算、决算的初审工作。尤其是对本级预算的审查延伸至对部门预算的审查，工作十分繁重。为适应新形势下预算审查监督工作的新要求，一方面，人大财经委要加强自身建设，增强业务素质，努力提高工作水平。另一方面，为更好的开展预算审查工作，可以成立预算审查专家组，聘请具有专业知识和实践经验的财经专业人员，参与预算、决算审查监督的具体工作，加强人大预算审查监督力量，提高预算审查监督实效。

（五）要进一步推动政府建立财政支出绩效评价制度。  要在一些重点支出领域建立由基本公共服务的受益人评价财政支出绩效的机制。努力改变财政预算管理中长期存在的重投入轻产出、重拨款轻监督、重分配轻管理、重数量轻质量、重速度轻效益的观念。