强化人大预算审查、监督职能是当务之急

吴翰
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今年3 月9 日吴邦国委员长在十一届全国人大二次会议上作常委会工作报告时指出：“我们深化政治体制改革，是不断推进包括人民代表大会制度在内的社会主义政治制度的自我完善和发展。
要积极借鉴人类社会创造的文明成果包括政治文明的有益成果，但绝不能照搬西方的那一套，绝不搞多党轮流执政、‘三权分立’、‘两院制’。”委员长的讲话一方面承认我们已有的基本制度有不完善之处，需要自我完善和发展，需要借鉴人类文明的有益成果；另一方面强调我们要坚持自己的特色，探索自己的道路，发展社会主义民主。那么，怎样才能既坚持自己的特色，又发展社会主义民主呢？当务之急是强化人大的预算审查、监督职能。
在一般人的印象中，“产品” 是个经济学概念，它可以具体化为农产品、工业品等，它能满足人们的各种消费需求，譬如满足人类最基本的四大需求———衣食住行。但是，大家都知道，人类的需求具有层次性，例如马斯洛所提出的需求层次理论就把需求分成生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求、和自我实现需求五类，当人的较低层次的需求得到满足以后，就会提出较高层次的一些要求。“需求”要靠消费“产品”来满足，但能满足人们各种需求的“产品”是否都是由农民、工人生产出来的物质产品？当然不是！因此，在西方经济学中有“公共产品”(Public good)这个概念，它一般是由政府或社会团体提供的。现在我们需要特别重视的是另一个概念——政治产品，它是由美国政治学者罗兰·彭诺克（J. Roland Pennock）最早提出来并加以界定的。
彭诺克认为政治产品就是政治行为的结果，“这些结果是对人民而言的，对社会整体而言的，或是对政体以外的其它分支系统，如经济或家庭而言的。”彭诺克把主要的政治产品列举并解释为安全、正义、自由和福利，并强调，政治产品应“集中在那些能够满足需要的目标上——不只是国家自身的需求， 能使国家得以维持的需求，而是人类自身的需求。满足人类的需求，政策才对人类有价值，政策才能证明其存在的合理性”。同时，随着社会时代特征的变迁，政治产品的生产和分配或迟或早也要做相应的变化。另一位著名的政治学者阿尔蒙德在彭诺克的基础上，分别从体系、过程和政策三方面罗列出三个层次的政治产品，即体系产品（包括体系维持和体系适应）、过程产品（包括参与、服从与支持、司法程序的公正）和政策产品（包括福利、安全、自由）。
显然，政治产品只能由政治体系提供。当一个国家的政治体系能够对民众的新的政治需求作出灵敏的反应，适时向民众提供其最迫切需要的政治产品，使其政治上的需求得到最大程度的满足的时候，我们就说该政治体系的政治生产力比较高。譬如，随着我国经济市场化程度的不断提高，民众的自主意识、权利意识、参与意识不断增强，对政府的要求也越来越高，而我国政府对民众的诉求也作出积极的回应，提出建立服务型政府、阳光政府的目标，并于2007年出台《中华人民共和国政府信息公开条例》，这就是政治生产力高的表现。但是，对人大代表来讲，仅满足其“知情权”是不够的，更进一步要落实的是人大代表的“监督权”，这既是委托者——人民的要求，也是被委托者——人大代表履职的需要。2004年9 月19 日中共十六届四中全会通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，“决定”明确提出了必须不断提高四个方面的能力，其中的第一个能力是“驾驭社会主义市场经济的能力”，第二个能力是“发展社会主义民主政治的能力”。笔者认为，强化人大的监督职能与提高中共的执政能力是一致的，而其中最有实质意义的是强化人大的预算审查、监督职能，这既是发展社会主义民主政治的需要，也是提高执政的合法性和公信力的需要。
首先，要高度重视各级人大常委会预算工作委员会的工作。
目前，各级人大都设有专门委员会，而各级人大专门委员会中有“财政经济委员会”（各省级人大的专门委员会也相应设有财政经济委员会），而在全国人大常委会所设的工作委员会中有“预算工作委员会”，但一些省的人大常委会却没有预算工作委员会，这是必须引起注意的。因为，虽然各级人大一般都有财政经济委员会，但专门委员会的委员基本上都是兼职的，难以投入足够多的时间精力履行人民委托的预算审查、监督职能，因此，应该规定各级人大常委会都必须设预算工作委员会，并采取各种措施保证预算工作委员会能独立行使预算审查、监督权。
其次，要通过合理的制度设计让多数人大代表真正能够代表人民看好政府的“钱袋子”。
目前我国各级人大代表对预算草案的审议基本上是流于形式，因为我们的制度设计使各级人大代表都无法保证有足够的时间、精力和能力可以应对预算草案的审议工作，更不要说监督预算的执行。如何保证人大代表履职？
第一，改变人大代表的选拔标准和产生办法，提高人大代表的整体履职能力。
当前，各级人大代表都存在“名人”多、“官员”多的问题，“名人”不一定适合当代表，在把“代表”当作一种荣誉送给各种各样的“名人”的时候，必须多些考虑其代表人民履行代表职责的可行性。另外，各级人大代表中官员的比例太多也会影响人大代表整体职能的发挥，尤其是不利于人大代表履行替人民看好政府的“钱袋子”的职责。因此，要通过立法程序，硬性规定各级人大代表的政府官员比例。
第二，减少各级人大代表人数，确定各级人大代表的履职补贴标准并把它列入财政预算支出项目。
现在各级人大代表人数都偏多，每年开一次大会的费用就已经不少，如果要给如此数目庞大的各级人大代表发履职补贴，那么，其支出金额是相当可观的。况且，当人大代表只是停留在开开会、享受享受当人大代表的荣耀而已的情况下，也没必要给他们发履职补贴。只有当人大代表人数适中、素质优良、确实能够代表人民履行各种职责的时候，给人大代表发履职补贴才是必要的，也是合理的。而当我们的制度设计使给人大代表发履职补贴成为水到渠成之事时，发履职补贴就不应该是某个省的临时动议，而应该是列入预算的、稳定的、公开透明的属于人大代表合理合法的收入。
第三，要赋予人大代表充分的自由表达权、有效的否决权，使他们真正能够代表人民“把好关”。吴邦国委员长在今年全国人大作常委会工作报告时谈到“贯彻实施监督法，提高人大监督工作实效”的问题，他强调：“监督权是宪法法律赋予人大的重要职权，人大监督是代表国家和人民进行的具有法律效力的监督，是不可替代的。”但同时也强调“人大监督与‘一府两院’的工作，目标是完全一致的，不是相互掣肘，不是唱‘对台戏’”。这就存在一个如何理解“不唱对台戏”的含义问题。什么才算不唱对台戏？譬如预算草案最后一道关是由全体代表表决，那么，“不唱对台戏”是不是意味着人大代表要尽量不给有关部门出难题，尽量少投反对票，保证预算草案每次到了全体代表表决这一关都没有障碍呢？当然不是！有的人大代表说因为自己对党对国家一直拥护，故当了几十年的人大代表从没投过反对票。如果我们的人大制度把绝大多数代表都锻造成只懂得向党与政府表忠诚而不顾人民的委托，那只能说我们的“代议民主共和制”是失败的。我们“绝不能照搬西方的那一套，绝不搞多党轮流执政、‘三权分立’、‘两院制’，但我们必须探索出一条有中国特色的政治发展道路。我们不能让我们的人民委托给人大代表的权力落空，我们不可能让十三亿人民都参与审议政府的预算草案，但我们的人大代表必须代表人民履好职，独立自主发表意见，该赞成就赞成，该反对就反对，确实替人民看好政府的“钱袋子”，使取自纳税人的钱真正用之于民，为人民谋福利。
坚持自己的特色，探索自己的道路，发展社会主义民主，必须从诸多方面完善我国各项基本政治制度，限于篇幅，本文仅就完善我国的人民代表大会制度谈点看法。
来源：民主与科学 2009.2      来源日期：2009-6-17       本站发布时间：2009-6-17