公共服务的转型：从身份到权利

公共服务的转型：从身份到权利

卢汉龙（上海市人民政府参事、中国社会学会副会长、上海社会学会常务副会长、上海社会科学院研究员）：谢谢各位，首先感谢中国社科院社会学所提供这样一个好的平台，让我们各路专家共同讨论社会政策的问题。

的确，关于社会政策，从学科建设的角度来说，我们负有使命，希望用我们在理论上的各种发现来支持或者是对社会政策产生各种影响。今天我把自己对有关公共服务转型的问题，特别是围绕从“身份”到“权利”的思考，和大家做一个交流。

很多学者都谈到中国目前已进入一个新的发展时期，我在很多文章和研究报告中一直把2001年底中国进入世界贸易组织作为我们进入新时期的一个最重要的标志。为什么这么说？因为我觉得中国进入世界贸易组织是经历了十多年来的改革，并和三十多个国家不断的单边回合谈判取得的。谈判的内容就是确定双方愿意在市场制度的原则下进行贸易。所以谈判的成功就是意味着大部分经济体承认中国是一个市场型的国家，然后和我们做生意。所以进入世贸组织对于中国市场化改革的实践来说，是一个重要的标志，标志着中国市场经济体制改革已经取得决定性成功，就是一个社会主义市场经济体系基本已经建立起来，不然就没有“入关”的可能性。

我们从很多历史事实可以看出这个新时期的特点，2002年党的十六大，第一个文件就是谈完善社会主义市场经济制度的问题，对一个已经确立市场经济制度的国家来说，都面临着需要不断进行制度完善和发展的问题，包括美国和欧洲也都是这样。第二个文件是谈党的执政能力问题（2004年），以前我们的党习惯在计划体制和原有的计划经济构架下进行国家的领导和管理，现在进入了一个市场型社会的大转折，所以党的执政能力有待加强和培育提升是题中之意。接着我们有对科学发展观的讨论反思，党作出对构建和谐社会的若干问题的决定，并进而展开党的先进性教育和学习实践科学发展观调研等一系列活动。所有这些思想盘整和政策实践均和市场转型的理论有关，最重要的关注焦点就是2002年入关以后的新情况、新问题、新发展。

我认为市场化改革和经济发展带来三个最重要的社会结果：第一，资源分散化。改革前政府掌握和控制几乎所有的资源。我们说中国政府是全能政府，其实对于计划经济体制而言这是一点也没错的。因为几乎所有资源都在你的手中，那你就得承担计划所有的责任，你不“全能”就没有人可以能了。但是2002年以后，政府遇到的问题越来越多，它也愿意讲自己是一个有限政府了，就是因为它的资源越来越少，社会开始拥有越来越多的资源，整个资源结构呈分散化拥有的趋势。第二，利益多元化。90年代初，党的十四大确定了改革的目标是让企业成为真正的经营实体，建立一个社会主义的市场经济制度。这是在邓小平两次南巡讲话积极推动下党的十四大做出的一个非常重要的理论突破和改革实践。正是因为十四大确定了建立市场制度的改革的方向，带来了《公司法》为标志的法制经济体系的确立，带来了国有企业的市场化改革和中国单位体制的消解。市场制度的个体化导向和工具性后果形成多种利益结构，包括国有资本一旦进入市场同样就有它的“私利性”。社会利益越来越多元化，而且市场导向发挥着基础性的作用。第三，需求多样化，这也是十五大开始反复在讲的需求多样性。这个需求也是多层次的，我们可以理解“施与”和“接受”都是需求，现在大家谈论弱势群体的需求比较多，但是有资源的人愿意提供出来，无论是出钱、出力、出智慧也都是一种需求，愿意帮助别人也是一种需求。这是市场化改革以后对我们社会最重要的三个结果。这也呼唤公共政策。

必须承认，不管是自由市场经济还是社会主义市场经济，市场的原则是个体化盘算为基础的私人原则，这一点是母容置疑的。一个承认私人价值原则的社会肯定需要公共调节，这就是现代公共政府存在的理由，这也是我们从计划体制的全能政府走向一个市场型的政府所需要经历的政府转型。对于一个市场制度的国家来说，政府将担当以满足公共需求为目标的再分配的角色。但是我们又看到，我国政府在转型过程中有双重的角色：一方面，它在计划体制时扮演的经济主体或者是掌握许多资源的主体的角色还没有完全改变。这里至少包括两条，首先，中国政府依然是相当宏大的国有资产的使用权人，这一点我们是不能视而不见的。因为我国从50年代开始，就是默认了公有制就是国家所有制。其实马克思当时讲的社会主义公有制并没有国有制这个含义，这是斯大林模式带给我们的，期间的理论问题至今没有得到解决，而且实践上的误区一直到现在还没有消除。政府部门或者是党政机构事实上是国有资产的实际使用人，他们有使用权、收益分配权和转让权。此外，国家和政府拥有土地支配权，这是最基本的生产要素。我国法律规定城市土地归国家所有，农村土地为农民集体所有。虽然看起来农村土地是落实到农民手上了，但是并没有实质性可操作的制度法规来保证农村土地的调配使用中农民的权利。而且，一旦农村走向城市化和工业化，实际对土地有支配权的还是乡政府和县政府，这一点搞农村研究的人都非常清楚。所以，地方政府除了掌握使用国有资本以外还有对土地的支配权和收益权。在这样的情况下，影响我国政府行为的机制不但是行政权力，还会受到市场机制的驱使，它具有市场制度下投资人（包括资本和土地）的角色。同时我们又不难发现我国政府的另一重角色，就是我国政府确实也有了现代市场经济条件下的财税政府的特点，在2003年以前基本不能谈政府是在花纳税人的钱，但是“入世”以后“纳税人”的概念得到确立，而且政府也认为它是需要为纳税人制定公共财政计划。所以从另一个角度来说，我国政府又是纳税人的负债人角色，是公共服务的第一责任人。国有资本投资人和土地资源收益人，又是公共税收的负债人，中国政府的这双重角色是别具特色的。

社会政策需要首先理清公共政府的责任，这一点对任何研究社会政策的人来说是非常重要的。我们要观察政府的整个行为所支配的资源是什么样的。计划体制依然留给我们很大的惯性，其中最突出的就是城乡二元结构体制，从很多研究都可以看得出来。中国的二元结构，有一个整体生产力发展阶段的客观原因，因为我国还是一个农业为主、逐步走向工业化的国家，城乡不同生产力水平影响到社会体制结构。但是其中也有意识形态的原因，我们把公民划分为工人阶级和农民阶级，农民阶级是工人阶级的同盟军。城乡隔离的阴影并没有消除。计划体制条件下最大的不平等是城乡不平等，我们的农村公社体制和城镇单位体制实际上是一脉相承，都同样是的一种再分配权力体制对员工提供家长式的照顾，可以与前工业社会以前的欧洲庄园经济类比，并不是现代意义上的公共服务。

在市场经济制度下社会政策的主要内容是为实现社会发展的公共价值而调节社会不平等。所以我们讲社会政策的转型就需要从社会不平等现象着眼。进入新世纪以来，或者是加入世贸组织以后，我国的社会政策越来越体现为一种公共政策，要调整私人部门所造成的许许多多不平等，这种不平等目前来看是表现在三个方面。一是结果不平等，比如说出现收入的贫困，需要社会救助，需要公平分配，这是一种结果方面的不平等，任何一个现代政府都要做救助、都要保证收入分配。二是资源配置的不平等，这可能与人们获取公共资源的不公平有关系，突出地表现在教育、医疗和住房，以及社会保障等方面，这也是公共政策关注的主要领域。三是社会关系的不平等，这也是需要社会政策来调节的，包括性别的问题，包括年龄的问题，包括外来人口和本地人口的问题，这些都是处处出现的不平等，需要社会政策来改变。

我们也看到，这几年社会政策的改革的确是迈出了很大的步伐。最近，我们都在讨论调研和制定“十二五”规划的问题。其实如果我们回顾一下从“十一五”规划开始，中国计划体制原来制定的是经济社会“计划”，现在改成了“规划”，这也可以证明我关于2002年以后其实是一个计划时代终结的说法，现在政府都在谈规划。同时我们也看到，在“十一五”期间，从中央到地方的思想其实是非常明确的，公共服务的对象要从户籍人口转向常住人口，在这方面，义务教育制度改革应该是一个非常重要的标志。2003年中央确定义务教育，外来务工人员同住子女全部属地化，这是公共政策的一个很大的改变。而且2002年开始，上海、深圳、广东都对外来务工人员有综合保险制度。所以，这些都是从“十一五”规划开始，而且我们想在“十二五”规划的时候这种打破身份制度限制的做法会更加的得到强调，所有的公共财政的服务对象需要覆盖到常住人口，覆盖到对城市建设与发展起着不同作用的所有纳税人。

目前，我国社会保障体制的一体化问题越来越突出。目前整个社会保障体制是从计划体制带过来的，碎片化现象非常严重，这就是每个人有不同的身份，包括像干部身份，工人身份，农民身份，工人中间又分为外来工人和本地工人，这些都会造成许多的碎片化，特别是在一些大城市还有很多历史原因造成的问题，像上海就有原市区职工的“市保”、征地和城镇居民的“镇保”、为郊区农民设计的“农保”、针对外来务工人员的“综保”等等。这些不同的保障福利制度都有身份导向。所以，社会政策改革涉及如何走向市民权、如何走向公民权和人权福利的问题。社会保障制度的碎片化有历史的原因，也是各国普遍遇到的共同问题。但是我们需要尽量避免遗留新的历史问题，需要在急剧发展的变迁中避免身份导向的社会保障制度继续维护计划体制下的不平等。我国迫切需要统筹考虑基本国民年金的制度，弥合碎片化的差距。在社会政策从身份向权利导向的发展过程中，政府负责和公众的社会责任要同时加强，而且要形成一种积极的发展型的形式。

现在我们回到为什么要审视公共政府的财政问题。这些年我负责编写蓝皮书报告，我编写蓝皮书一个最重要的原则，就是每年有一个专门的选题，以上海地区发展为题材来发掘我们的理论要素。这个选题是从当年或近期的发展中选择出来的，并在理论上对今后的发展有深远的意义的。2010年我们是专门讨论“投资社会”的问题，就是针对2009年中央政府实施4万亿投入“救市”和社会建设的主题展开的。我们从上海这几年的发展看到了这个方面最有发展潜力。目前，正如上所说的，我国公共政府转型面临两难，它既是一个产权的所有人，还在经济活动中直接扮演着重要的角色，另外它又是现代市场型国家的公共政府的负债人，就是纳税人的负债人，所以我们现在可以看到，我们需要同时审视政府两个方面的行为，一方面它作为国有产权使用人和土地转让受益人，有没有坚持社会主义的公共原则，将国有资本有计划地退出竞争性领域，转向对公共物品，公共服务的投入，如教育、医疗、公共卫生、公共房屋等领域。现在我们需要特别强调国有资本要加强对社会领域的投资，社会领域的投资在一个市场型的国家中同样是一份产业，均可计入国民生产总值，关键是“投资人”和运行机构的宗旨有所不同。虽然我们会强调它的整个体制，要保证它的非营利目的，但是社会领域的投资其实是国有资本需要加强的，目前的国有资本其实没有很好地把重点放在这个方面。另外，像政府作为土地转让受益人也是带来城乡发展的利益问题。从地价和房价来看，近年来各地大城市出现的郊区失地农民问题、城中村问题、房价问题均或多或少和政府财政对土地收益的依赖，都涉及地方政府在国有资本运作过程中是否坚持公共原则的问题。我们在关注房地产的问题时，做了很多外来人口住房调查，各种调查都会发现外来人口的居住状况是很不理想的。所以我想在“十二五”规划中，城市公共服务向常住人口覆盖就不能停留在义务教育、公共卫生、计划生育等领域，需要向公共住房领域延伸。我们也需要审视公共财政纳税人的负债人的问题，我们看到外来人口创造的城市税收大概占40%，没有一个城市政府可以理直气壮地讲它对外地人没有责任，或者担心以后会有越来越多的外地人进入城市福利保障加重负担。这其实是没有依据的，所以城市和谐的确需要关注社会关系的平等。

最后，我想强调一下社会政策的内生性作用，我们千万不要把社会政策简单地作为资源消耗者，是在“消耗”经济增长的成果，或对增长不利，而要切切实实看到它对经济增长的内生性作用。它并不完全是资源消耗型的，好的社会政策会对经济发展起到内生性支持作用。像去年金融风暴以后，我们在讨论怎么拉动内需，使大家没有后顾之忧。奥巴马政府在2009年应对整个经济风波中做得最成功的事情就是医保改革，也是为了从这种福利制度和社会政策来稳定人心，给公众一种安全感。一个运行良好的公共政策制度给公众安全感，有利于形成庞大的中产阶层，促进小康社会的实现。我们要全面审核政府财政行为。目前尚未对国有资本的利润和投向以及土地出让的受益进行审核，需要进行审核。另外是身份到权利的转型，先赋到自致的流动机制，作为社会学非常重要的理论，要灌输给公共政策的制定人，让权利和义务对等，来满足更高层面的发展需求。

谢谢大家！