从发展型政府到公共服务型政府

2005-12-08 09:01:51  来源: 南方日报
当企业逐渐成为市场经济的主体，政府不应当也不可能再充当经济建设的主体力量
政府在构建和谐社会中必须发挥主导性作用，而能够承担这一责任的政府必须是实现了角色转型的政府。具体而言，必须实现从发展型政府到公共服务型政府的转型。
所谓发展型政府，是指发展中国家在向现代工业社会转变的过程中，以推动经济发展为主要目标，以长期担当经济发展的主体力量为主要方式，以经济增长作为政治合法性主要来源的政府模式。
1997年亚洲金融危机的爆发，触发了人们关于政府与市场、社会关系的讨论热潮。如果说东亚、东南亚新兴工业化国家的崛起，使得强势的发展型政府的作用被作为成功经验而得到强调，那么，金融危机的爆发，使一些人的看法转向另一个极端，强势的发展型政府越来越被看作亚洲问题的根源而不是成功的根据。事实上，东亚、东南亚新兴工业化国家的崛起证明了政府解决“市场失灵”、推进经济发展的能力；但这些国家在引进政府干预之后，一方面没有注意到干预的应有限度，特别是在本国经济经历了几十年的快速发展之后，政府迟迟没有从一些不该再管的领域中退出，而民间企业也往往屈从和奉迎政府的意旨以谋私利，从而出现了所谓“裙带市场经济”。另一方面，政府干预失去限度，不但不能保证政府自愿退出竞争性经济领域，因而不利于市场的发育和成熟，而且容易导致政府的腐败和滥用权力，不利于经济、社会的长期发展。因此，对发展型政府的反思，不能停留在一般意义上“好得很”或“糟得很”的争论，而应该结合特定时空背景，指出它需要适时实现转型。
在我国，由于政府将掌握的资源主要运用在经济领域，政府长期充当了经济建设主体和投资主体的角色，这种政府行为在我国的经济社会发展中曾经发挥了非常重要的作用。改革开放25年来，我国的GDP以年均9.3％的高速度增长。2003年更是中国经济增长的里程碑，人均GDP跨上了1000美元的重要台阶。但是GDP的连年快速增长，并没有消除经济和社会发展的不平衡，相反，这些问题日益突出了。同时，政府长期充当经济建设主体和投资主体角色，也削弱了政府能力、降低了行政效率，导致了政府体制建设上的一些不良后果:一是政府权力的异化，公共利益部门化，权力寻租无法避免；二是助长了地方保护主义，市场分割，政出多门；三是这种体制必然会以GDP为官员政绩考核的主要指标，造成许多低效率的投资，政府的社会服务功能受到抑制，在失业问题、弱势群体的保护方面难以充分发挥作用；四是市场机制发挥作用的空间被压缩，行政垄断和审批事项增多；五是政府的社会公信力降低，社会信用体系破坏，容易形成畸形的市场经济。
可以看出，发展型政府模式与计划经济时期相比是一个巨大进步，它大大推动了我国经济的持续快速发展，但是随着改革的不断深入，我国各种所有制成分的企业逐渐成为市场经济的主体，政府不应当也不可能再充当经济建设的主体力量。在社会主义市场经济体制已初步建立的新历史条件下，政府必须适时实现角色的转型，由发展型政府转变为公共服务型政府。
所谓公共服务型政府，就是以“管理就是服务”为根本理念，以提供私人或社会不愿意提供，或没有能力提供的公共产品为主要职能的政府。具体而言，第一，公共服务型政府是以公民为中心的政府。它不能是凌驾于社会之上的封闭官僚机构，而必须以公民的需求为中心，为其提供高质量、高效率的服务。第二，公共服务型政府是职能有限的政府，是一个以市场为基础、遵循市场优先原则的政府。第三，公共服务型政府是行政行为有效的政府，有限政府必须又是有效政府。第四，公共服务型政府是法治政府。如钱颖一教授所指出，法治的首要作用是约束政府，防止政府对经济活动的任意干预。第五，公共服务型政府是责任政府。作为公共权力的行使者，政府必须对社会公众负责。第六，公共服务型政府是民主参与的政府。排除公众对重要决策的参与，容易造成政策失误。
自从温家宝总理在今年的全国人大三次会议上提出“努力建设服务型政府”的目标以来，“服务型政府”概念已为人们耳熟能详。但必须指出，与和谐社会概念一样，我们需要防止对这一概念的滥用、误用。比如说，有人把建设服务型政府仅仅理解为办十件或更多件大事。事实上，建设服务型政府的关键是确立公共财政体制。20世纪60年代初，美国联邦政府用于社会领域如科教文卫、社会就业、保障方面的财政支出占公共财政的20％，而到了2000年这个比例达到60％以上。再比如说，有人把服务型政府理解为提供公共产品和服务越多越好的政府，这同样是一个认识误区。因为政府提供公共产品和服务是需要成本的，存在着一个质量和效率问题，因而当代的公共管理改革才会突出政府绩效考核、公用事业民营化、建立公私伙伴关系等方面。也就是说，政府不能直接经营竞争性物品和服务的生产和供给，即使是公共产品和服务，其生产与供给机制也可以是多样化的，服务型政府必须向公民提供高质量、高效率的公共产品和服务。