廉政是如何炼成的？

廉政是如何炼成的？

2010-03-21 17:26:39

浏览 9889 次 | 评论 33 条

北欧五国是世界上最廉政的地区之一，在国际有关廉政评比中一直处于最廉政的十个国家之列。全方位的监督体系，是北欧廉政建设的保证。北欧国家普遍建立起了议会监督、政党监督、专门机构监督、舆论监督、群众监督五位一体的监督体系，尤其值得一提的是它们的舆论监督和群众监督，织起了一道严密的法网，做到了有罪必罚，打消了贪官的侥幸心理。

在北欧，新闻媒体的监督作用十分重要。2002年5月芬兰《晚报》披露，文化部长苏维·林登利用职务之便批准向其拥有股份的一家高尔夫公司提供17万欧元的政府赞助，引起有关部门调查。一周之内，林登便被迫辞职。在芬兰，政府档案馆以及公共部门的所有档案材料不仅对专家和研究人员开放，而且也对新闻界和公众开放。总统府门口没有警卫，只有一个秘书负责接待，总统可以随时应约与任何公民进行平等交谈。

瑞典是最早开放政府记录供民众查询的国家，早在230多年前，瑞典公民就有权查看官员直至首相的财产及纳税清单，该制度一直延续至今。如果哪个官员账户上出现了不明进项或不正常消费，可能就要接受调查。

上世纪90年代，在讨论如何在中国这样一个社会和经济正处在转型期的大国有效地杜绝贪腐和防治滥权时，不少专家学者注意到香港和新加坡的经验，并把它们的经验概括为“高薪养廉”。他们的出发点或许不错，但他们的观察似是而非，结论因此极为误导。不可否认，任何一个国家公务员收入过低都会影响到工作态度和服务质量，例如在巴基斯坦，卡拉奇市一个区的警察局一年经费不到800美元，警察不可避免地因“穷凶”而变“极恶”，向普通百姓敲诈勒索；在孟加拉国，许多政府部门公务员的月薪只有正常需要的三分之一到二分之一，公务员所得不足以养活一家老小，为了“自救”，他们必然要八仙过海各显神通，利用职权索贿受贿，由此形成“人穷志短，马瘦毛长”的腐败风气。

在这种情况下，要提高公共服务质量和减少腐败，不能不考虑提高公务员薪俸，改善待遇，使之维持在一个合理的水平。但在北欧国家的私营企业和私有部门，工资薪俸要远远优于公有部门。“透明国际”从1995年起每年发布的世界各国清廉指数排名中，一直名列前茅的北欧五国（冰岛、芬兰、丹麦、瑞典、挪威）和澳大利亚、新西兰、加拿大三国的国家公务员，不论是邮局职员还是学校教师，不论是议会工作人员还是中央政府职员，其收入都远较私营部门低，一个邮局职员和海关官员年收入，不过20万元人民币左右，绝无“高薪”一说。就连挪威诺贝尔委员会委员，除了本职工作薪水外，其委员兼职津贴也十分微薄。挪威首相年收入在2000年3月以前，就一直维持在37万元人民币左右，只是在2000年以后才调升至80万而已，但同时期一个北欧航空公司的总裁，年收入却超过3000万元人民币，外加种种令人咋舌称羡的福利津贴。

但北欧国家公务员却以廉洁著称，鲜少爆发贪渎丑闻。贪腐案件发生较多的地方反而是私营公司。这是因为，北欧国家各种监督机构对公营部门监督较强，而对私营部门的监管，尚缺乏有效措施。再看中国近年来查办的一系列贪腐大案要案，不论是周北方、王宝森、陈希同，还是成克杰、胡长青、李纪周、李嘉庭、查克明、马向东、慕绥新，抑或是侯伍杰、王昭耀、陈良宇、刘志华、王有杰、杜世成等等案，没有一例是因为这些贪官家里太穷，揭不开锅才铤而走险的。中纪委在全国范围内查处的党员干部贪污腐败案件，没有一例是因为收入过低，养活不了一家老小才贪污渎职的。可见，贫穷和贪腐之间不存在因果关系。

持“高薪养廉”观点的人很多只是被香港和新加坡公务员的优渥待遇所迷惑，他们只看到两地政府公务员工资同私营企业部门相当的表象，却看不到这两地公务员薪水与权责之间的关系，看不到当地有关立法及行政措施或条例对公务员操守和工作表现的详细、严格、公开的奖惩措施。政府各部门对公务员恪尽职守接受监督不但有明确规定，而且尽量公开工作程序、精简工作流程、落实责任到人，削减各级官员任意处置权，减少贪渎机会，严禁公务员利用职务之便或与职务相关的资讯和资源牟取个人利益。香港廉政公署和新加坡反贪局对失职、渎职公务员都有极其严厉的惩处。反观中国大陆，权力少有制约，跑官买官的人不在少数，对这种人实行高薪养廉恐怕是欲壑难填、南辕北辙。目前中国公务员名义工资收入已在国民收入的最前列，而且各级党、政领导人在住房、用车、秘书、差旅补助等方面以各种不同形式享受的各种津贴，还成为一个巨大黑洞，“合法”的隐性收入是举世罕见的。但就是这样，腐败照例进行。

英国从19世纪开始对公务员制度进行了大刀阔斧的改革，收效显著。它首先是重视国民的道德教育。英国学校借助宗教教育进行道德教育，并直接开设道德教育课程；还将道德品质教育蕴含在文学、艺术、历史、健康教育及为人父母和家庭生活的准备教育等课程中，帮助学生了解社会的发展以及人在社会发展中的作用。除学校教育外，走上工作岗位的英国人仍要继续接受各种道德教育，尤其是职业道德教育。

英国奉行权力分立与制衡原则，即国家权力划分为立法权、司法权和行政权，分别归属于议会、法院(与检察院)和政府，三者之间相互制约；特别是议会和司法机构对政府(行政机构)的制约和监督。英国是“议会内阁制”国家，政府要对议会负责。议会是英国的最高国家权力机构，它不仅拥有立法权和财政权，而且还拥有监督权，即监督政府的政治方针、政策和政府成员行为的权力，具体包括质询权、调查权、倒阁权和弹劾权等。根据权力分立原则，司法机构完全独立于行政机构，不受行政机构的任何干涉。司法机构有权对行政机构及其官员的行为进行监督。此外，英国还根据2002年的“犯罪收益法”成立了“资产追缴局”，专门对那些超过1万英镑以上的非法所得进行追缴，追缴期限可达12 年之久。这一机构的设置十分独特，因为它可以通过普通民事法院追缴资产，即使在追缴对象从来没有受到过犯罪起诉的情况下它也可以通过上述方式追缴资产。

英国是世界上第一个制订反腐法律的国家。1889年，英国颁布了第一部反腐败法，即《公共机构腐败行为法》，该法令将公共机构成员或官员的主动或被动受贿均被定义为腐败行为。对于犯有此类罪行的公务人员可处以6个月至7年的监禁，或者加上不设上限的罚款；还规定从犯罪之日起的5年内相关人员不得担任任何公职；如果第二次再犯类似的罪行，则永远不得担任任何公共职务，此外还有可能被剥夺获得养老金的权利。

德国人给人的总体感觉是严谨、守法，这一独特的社会文化特征对德国的反腐机制有着重要影响。它是由多种因素形成的，其中包括学校和家庭的教育、宗教的影响和历史的因素。德国的学校教育将遵守行为规范，做到公正、诚实、对国家和社会负责、具有群体精神、承认并且运用自由和民主的基本条例、展行国家公民的权利和义务等列为重点。家庭教育中则强调培养子女的生活能力、履行义务的能力、行动的能力以及批判能力。这些后天的塑造对德国人形成了民族整体上严谨、认真、守法的性格，从而在一定程度上有利于抑制腐败思想的滋长。德国人还通过宗教教义来潜移默化地塑造人们的心灵中正直善良的一面。

德国反腐败的主要法律依据是《德国刑法典》，其中有关贿赂罪的条款是确定腐败行为法律后果的主要依据。1997年8月13日，德国联邦议会通过了《反腐败法》。其中提高了贿赂罪的量刑幅度；对公职贿赂罪则规定了从重处理的情况等。联邦议院是在联邦重要的反腐败机构，联邦议院不但有立法权和重大决策的审批权，还对政府和官员有监督的职能。审计机构是德国反腐败的一个重要力量。德国审计机构分三级，联邦、州和市均设有审计局。审计工作完全按照法律的规定进行，独立于立法、行政、司法之外，不服从任何上级指令，不受任何诉讼程序的限制，可以随时进行审计。

舆论媒体监督是防止腐败的一种行之有效的形式。德国的舆论监督力量非常大，被称为“第四种权力”。根据法律规定，检察院发现有腐败方面的报道，有义务进行调查。相比之下，中国的舆论监督和群众监督却相当匮乏，尤其是对各部门各地区一把手的监督更是缺位；甚至他们还是在媒体的吹捧和无数的荣誉中，不断地边腐边升，直到因为某件偶然事件才“偶然”获罪，比如历任宝鸡市委秘书长、市长、市委书记、陕西省政协副主席庞家钰，如不是他后院偶然失火，被情妇所扳倒，恐怕他现在还在台上作威作福。

法国在“透明国际”廉政指数排名中位列20—24名之间。法国通过立法确立了几项行之有效的预防腐败制度。《政治生活资金透明法》制订于1988年，并据此建立了“公职人员财产申报制度”，由一个专门机构——政治生活资金透明委员会来负责此项制度的落实。“公职人员财产申报制度”的主要内容是：法国的高级公职人员必须依法对其拥有的财产状况，向指定的监察机关作出报告，以接受审查和监督。一旦发现公职人员所拥有的财产与其合法收入不符，而又不能说明其正当来源，即视为非法所得并予以惩处。《预防腐败和经济生活与公共程序透明法》(即《反贪法》)制订于1993年，其主要内容是对最容易滋生腐败现象的一些行业和部门 (如房地产业、公共服务业、公共市场、国际贸易、城市建设等)活动的透明度作出规定。法国《刑法典》、民法中的《劳动法典》、《公务员总法》等对各种被动和主动的贪污腐败犯罪行为都有相关规定。

法国政府在《反腐败法》的框架下，成立了跨部门的预防贪污腐败中心。该中心由高级法官及内政部、地方行政法庭、司法警察和税务部门的专家组成，定期对国家机关、公私企业的监督人员进行培训，对容易产生腐败的国家金融和经济等“高危部门”加强监控。此外，法国向国有企业派出“国家稽查特派员”，以在保证国企的自主权、使之在激烈的市场竞争中高效运作的同时，兼顾国家对国有资产的监督，防止国有资产流失。在法国，还有公共生活透明委员会、审计法院、中央廉政署等民间或官方预防职务犯罪的机构，构成了一个反腐败的大网。

20世纪50年代，新加坡的贪污腐败现象相当普遍，严重阻碍了新加坡的发展。1959年，新加坡人民行动党执政后，开始进行全面的廉政建设。新加坡政府提出了“为了生存，必须廉政；为了发展，必须反贪”的口号，决心扫除“黑金政治”。在这种背景下，新加坡议会于1960年通过了一部强有力的反贪法律《防止贪污法》，随后又陆续出台了《没收贪污所得利益法》、《公务员惩戒规则》等。国会立法规定，任何人，不论其身份、地位和官职多高，一旦触犯法律，一样被告上法庭、定罪判刑。40多年来，借助廉政建设，新加坡执政党和政府的公信力大大提高，新加坡也被称为“亚洲最廉洁的国家之一”。

早在1962年，新加坡就成立了高效精干的反贪机构“贪污调查局”；为保证该局独立有效地履行其职责，排除各种干扰，新加坡政府赋予该局充分的独立办案权。该局由总理直接领导，局长由总理任命，对总理负责，不受任何机关与个人的干涉。多年来，新加坡贪污调查局查处了不少大案要案，在新加坡老百姓心目中的威信相当高。据资料显示，1997年至2001年，新加坡贪污调查局每年接到民众大约800—1000起涉及贪污行为的投诉和检举。那些有劣迹的官员一听到该局要请他“喝咖啡”，便惊恐万分。如1986年底，被认为很有才干的原新加坡社会发展部长郑章远被揭发受贿40万新元（1美元约合1.82新加坡元），帮助发展商获得土地。案发后，郑章远以为凭与李光耀总理的私交，李光耀会压下此案。但李光耀亲自过问此案。郑最后畏罪自杀，他在留给李光耀的信中称，自己是“用自杀来表示对新加坡法律的尊重”。

此外，新加坡政府还通过内阁廉政署、财政部公务员管理司、各部常务次长、公务员委员会、检察长公署、总审计长署等机构，加强了对各个部门和各级公务员的监督。新加坡还设立了中央公积金制度，一个公务员每月可获得的公积金，相当于月薪的33％，工作年限越长，储蓄就越多，到退休时一般能领取几十万新元。但如果公务员违法贪污，他的全部公积金就立即被取消。

日本参众两院都明确规定，要向全体国民公开国会议员的财产状况。全体国民均可自由查阅议员的财产报告书。公开的内容包括议员的财产报告书、财产补充报告书、收入报告书、关联企业报告书等，而且可查询到议员7年以来的报告书的详细内容。以日本国会众议院为例，如果有国民希望查询某一位众议员的财产状况，他可以前往东京都千代田区永田町的众议院第二附楼8楼的资料阅览室查询。除周末和节假日外，阅览室原则上每年的1月4日至12月28日都会对外开放。参议员财产的公布情况也类似。

日本的官员财产公开制度最早可以追溯到1983年堺市制定的关于公开市长和市议会议员财产的政治伦理条例。1984年，第2任中曾根内阁时，根据“大臣规范”，首次公开了内阁总理大臣和国务大臣的财产，到宇野内阁时官员财产公开制度扩大到官员配偶以及子女。1992年国会议员资产公开法又将财产公开的范围扩大到全体国会议员。顺应这股潮流，日本各地方政府也纷纷效法，制定出台了一系列政治伦理条例，公开官员的财产。2001年1月，内阁“大臣规范”规定首相、正副大臣、政务官在就任和离任时，要公布包括配偶和子女在内所有家庭成员的财产状况。“大臣规范”还规定，在职期间不能交易有价证券、不动产及高尔夫会员证，持有的股票要交由信托银行管理，且不能解约和变更股票。

据世界银行统计数据显示，在发达国家和不发达国家中，每年因贪污腐败支付的贿金超过1万亿美元。腐败对发展中国家尤具破坏性，是阻碍其经济发展的重要因素。2003年12月，联合国通过了《联合国反腐败公约》，它是联合国历史上第一个用于指导国际反腐败斗争的法律文件，已经有110多个成员国在《公约》上签字。

（注：本文资料来源于网络并进行综述）