王建勋：换人不如换制度(《财经》 2010-4-12)

换人不如换制度

　　继重庆警界“大换血”之后，太原警察系统也“更新换代”：警察全员下岗，重新竞聘，从分局局长到普通民警，上至正处，下至科员，全部职位放开，一年一聘；考评成绩成为评聘的硬杠杠，优等方有资格晋升，末等则要自动降级乃至解聘。

　　此番高调出台的政策，引来无数人“围观”。主事者称之为“新政”，百姓则忧其“换汤不换药”。无论如何，面对如此“大刀阔斧”的人员换岗，人们都有理由提出这样的疑问：此种“新政”果能起到让警察守法尽职、提升效率以及改善警民关系的作用？

　　从报道来看，两地“新政”的核心是对警察考评方式和标准的变化。譬如增加“上下级互评”和“同级互评”之类的评价方式，将考评结果划分为“优等”、“合格”等若干等级，评聘每年举行一次，以及将“政治素养”作为重要考核标准等。

　　这种一年一评的方式，近乎中国人毫不陌生、并深受其害的各式“运动”，却以“机构改革”为名，值得人们警惕并审视。

　　一个问题是，这样的考评标准和方式是如何制定出来的？这样的考评由谁来进行？如何确保考评者的中立性？还有，这种考评方式和标准（声称）的“科学性”究竟何在？此外，一年一评难道就会比三五年一评更能增加警察的“紧迫感、危机感”，还是说，一不小心会增加被裹挟者的“折腾感”。

　　竞聘与考评的具体内容，据说是内部“机密”，公众无从知晓。这种黑箱式的暗室运作，不能不令人怀疑其公正性和公平性。一个常识是，真正能经受住考验的改革，一定是在阳光下运行。

　　进一步，这种考评的方式和标准有背离《公务员法》之嫌。这部法律规定了公务员的录用、晋升以及惩戒等方面的条件和程序。以晋升为例，该法第四十三条规定：“公务员晋升职务，应当逐级晋升。特别优秀的或者工作特殊需要的，可以按照规定破格或者越一级晋升职务。”也就是说，“逐级晋升”是公务员晋升的一个原则，破格或者越级只是例外。目前来看，两地警界的考评方式却在一定程度上打破了这种原则，在整个警界普遍地适用“例外”。一旦“例外”成为常态，恐怕就不再有“原则”可言。到那个时候，原意进取的改革恐怕会成为人事制度随意性之滥觞。对于不久前山东新泰“80后官员事件”引发的争议，人们恐怕记忆犹新。

　　更加重要的是，这种警界“新政”表面上动静很大，但实质性的变化很小，尤其就制度而言。可以说，其本质是换“人”之举，而不是换“制度”之措。

　　这些“新政”制定了新规，编纂了一大堆的考评办法，但这些办法不是警察制度的深层变革，而是岗位变换的临时政策，是人员调整的权宜之计。这种一年一聘的“大换岗”，在职务的升降之间，制造出新的且不容置疑的“考核权”，表面上每位警员都有了绝大的晋升空间，实际上每个人头上都悬着把达摩克利斯之剑，都不得不留意掌有实际任免权的人。

　　其实，无论是理论还是经验都表明，这种“轮庄”式的新政不能解决根本问题，只有改变制度，而不是修修补补或者变戏法，玩出一堆花样来，否则常常是用一个错误来更新另一个错误，陷入“治乱循环怪圈”。

　　具体到警界制度变革，如果我们真想让警察恪尽职守，让民众对警察的表现满意，需要改革的则是警察权。在做大的警察权下，各式坏例子层出不穷（参见《财经》第257期特别报道《文强“黑市”权谱》）。这种制度变革的核心在于，有效约束警察权的行使。

　　从性质上讲，警察权是一种典型的行政权力。这种权力的特征十分明显：一是其主动性和事先性，常常是“主动攻击”和“先斩后奏”，哪怕没有充分的证据也可以事先采取行动；二是其行使常常直接涉及民众的人身自由；三是这种权力无所不在，民众处处需要跟警察打交道。这些特点在很大程度上决定了警察权对公民权利和自由的潜在威胁，决定了其容易被误用和滥用的可能。

　　因此，优良警察制度的要旨是让这种权力严格受到法律的限制，让警察成为守法的典范，让警察为了正义且仅仅为了正义而存在。问题在于，警察是执法者，如何确保执法者不违法？让执法者受到立法者和司法者的制约，同时受到新闻媒体和普通民众的制约，是一种行之有效的方法。

　　如果司法真正能独立，对执法者犯法做到毫不徇“公”，警察也会慎重行使执法权，就不会有那么多超现实的“躲猫猫”“开水亡”“激动死”事件了。

　　通过修改考评来监督警察行为的思路，是一种典型的“内部监督”——自己监督自己。这种监督或许有些积极作用，但真正有效的监督是“外部监督”，即让警察权以外的权力和力量来监督它。

　　没有来自外部的有效制约，警察权恐怕难以被驯服，警民关系恐怕难以得到改善。

　　作者为中国政法大学副教授

重庆、太原警界大换血

　　背景

　　你方唱罢我登场。重庆警界“大换血”尚未渡过舆论“地震期”，太原警界的大变革业已见诸报端。

　　2010年3月初，媒体披露了重庆市公安局一份“内部机密”文件：重庆市公安局所有处室，各个分局，交巡警支队以及所辖区县各分局派出所，从副科到副局的所有领导干部全部“就地免职，重新竞聘上岗”。

　　舆论指称，延续打黑以来的整肃，重庆警界启动了新一轮机构改革。重庆警界副科级至副局级岗位上的3300多名警务官员已经处于“待岗”状况，而2.3万余名警察将通过公开的方式竞聘这些职务。

　　据《财经》记者了解，这份“不许带出办公室”的文件，令重庆每个有职位的警员倍感压力。不少评论称，此轮改革是重庆2009年打黑风暴的后续。

　　在山西太原，类似的“新政”也悄悄启动。“新政”规定，分局局长至民警，正处至科员，全部职位放开，实行一年一聘；考评成绩是该年评聘的条件，优等晋升，末等自动降级甚至解聘。

　　比重庆先行一步，太原警察在2009年已全员下岗，实行竞聘上岗。对此，太原市公安局局长苏浩表示，“太原公安的改革，就是为了更好推进‘三项重点工作’和‘三项建设’，完成公安部的工作部署。”

　　有媒体报道称，太原警务改革发轫于该市警察声誉低谷，社会压力推动了太原警察的集中整顿，太原市委、市政法委将公安运行机制改革列为全市政法创新课题。

　　而重庆警界改革的一个背景是，2009年的打黑中，有200多名警察涉罪，一时间令重庆警界难堪重负。

　　重庆市公安局局长王立军则将重庆警务体制改革解释为公安部的要求。“从副科级到副局级岗位的所有领导干部，因为任职届满、机构变化、人员退休等，全部进行重新竞聘上岗。”

　　重庆警界已曝光的竞聘规则为：空缺的每个职位至少要有5人参与竞聘，每名警察同时可以竞聘两个职位。同时，重庆市局还特设专人专号，以防止冒名顶替或者一人多报。

　　按照竞聘的要求，除工作能力、工作经验、学历和年龄之外，政治素养成为重要前提。据称这也是从去年的打黑案中汲取的教训，能力强者如文强，最后也难逃法律制裁。至于参与“打黑”的警员，则得到了适当的加分。

　　为保证机构改革的有序进行，避免走人情走关系等行为，重庆市公安局还成立监察小组进行监督。

　　而在太原还规定了竞聘完成后的持续机制：一年以后，所有警官、警员还需通过年度考评，被划分为“优等”“合格”“基本合格”“不合格”四个等次。

　　根据太原市公安局改革方案，只有被评为“优等”的警官和警员，才有资格竞聘上一级职务；达到“合格”以上等次，可在次年续聘；“基本合格”的予以解聘，参加后进民警待岗培训，培训期满经考试考核合格后，竞聘下一级警官或同级警员职位；“不合格”的，解聘降职降级、待岗培训；连续两年“不合格”的，予以辞退。

　　太原市考评试点单位之一——上兰村派出所，已开始实施考评细则，规范民警行为、内务管理和警务活动三个方面。细则要求民警对应自己的职责任务，实时记录工作情况，统一在内网上汇总、公开。在每个警官的考评成绩中，业务考核占75％，评议占了25％，包括每周上下级互评、同级互评和窗口单位群众实时评议等。

　　为此，太原市公安局局长苏浩在接受媒体访问时称：“太原的改革主要是完善考评机制和用人机制，把这套机制有效建立起来，你就不用再去考虑怎么管他，他会考虑如何自我加压、如何自我管理的问题。”

　　同样，重庆警界的种种举措，已被王立军系统提炼为《2009年重庆社会治安形势与2010年预测》，登载于今年2月重庆市社科院、市政府发展研究中心编撰出版的《重庆蓝皮书》中。

　　文章称，2010年公安系统要“深入推进市局和区级公安机关内设机构改革和职能调适，推动警力下沉，进一步整合提升警务生产力”。

　　苏浩提及的“三项重点工作”，即确保社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法；“三项建设”为：信息化建设、执法规范化建设、构建和谐警民关系。

　　这两个“三项”均为公安部2010年工作的总体布局。目前，在全国警界已大规模铺开。

　　而目前来看，表现最为激烈的改革惟重庆、太原两地，共同之处在于都有“铁腕”的一把手，自上而下、不可逆转地对警界人士进行“洗牌”。其余地区是否效仿还不得而知。

　　本刊记者 陈晓舒/文