金融混业对我国金融监管体制的挑战及对策分析

上海社会科学院世界经济专业2002级硕士研究生  辛涛
摘 要：加入ＷＴＯ后，实力雄厚的大型跨国金融集团纷纷抢滩中国市场，以“分业”为背景的中国金融业将直面以“混业”为背景的金融集团。本文将着重分析随着金融开放的进一步加快，国际、国内金融混业的经营现实与趋势对我国金融监管体制的挑战及应对策略。
关键词：金融混业 金融监管 分业监管
1999年美国《金融服务业现代化法案》正式签署生效，标志着美国在世纪之交放弃分业经营模式进入混业经营的新纪元。美国金融经营模式必将对国际金融业产生深刻的影响，尤其随着金融交易技术进步、信息处理和传输手段改进，在金融自由化和金融活动全球一体化趋势不断强化的推动下，越来越多的国家纷纷放弃原先的金融分业管制政策，致使越来越多的金融机构热衷于多元化经营并采取兼并收购等手段向其他业务领域渗透。伴随国际经济一体化的加深，可以预期，混业经营将成为国际上各国金融业经营模式发展的基本模式。从长远来看，中国金融业最终将融入全球竞争之中，与世界各国集银行、保险、证券等金融业务于一身的金融巨头进行角逐，中国金融业实现从分业经营走向混业经营的体制变革是必然的，也是可能的。当下，面临世界金融业混业经营浪潮的冲击，中国分业经营、分业监管体制面临哪些挑战以及如何应对是本文分析的重点。
一、金融混业的概念与世界金融监管体制的基本格局
1,  金融混业的概念
所谓金融混业，是相对分业而言的，实质上是指金融业内部的分工与协作关系。金融业的功能是以金融工具为载体实现的。依据金融工具的不同特点，在金融业内部可划分不同的子行业，如银行业、证券业、保险业、基金业、信托业等。不同的金融工具可实现同一金融功能，因此，金融业内的各子行业在功能上有重合之处，正由于金融本身的这种行业分类的特点，所以在金融业就形成了分业经营与混业经营的概念。金融分业、混业既涉及经营层面又涉及到监管层面。就经营层面而言，即人们所说的金融分业经营与金融混业经营问题，这是金融业经营模式的内核；就监管层面而言，即分业监管与统一监管的问题，它涉及金融监管体制的选择。对金融混业经营的概念，一般有狭义和广义两种之诠释：
（1）狭义的概念。它主要指银行业和证券业之间的经营关系，金融混业经营即银行机构与证券机构可以进入对方领域进行业务交叉经营。（2）广义的概念。它是指所有金融行业之间经营关系，金融混业经营即银行、保险、证券、信托机构等金融机构都可以进入上述任一业务领域甚至非金融领域，进行业务多元化经营。本文所指为广义的概念。
2,  各国金融监管体制的基本格局
随着金融混业成为国际发展趋势，各国的金融监管体制也适时发生了相应改变。从目前来看，变化后的金融监管体制可分为以下几类：统一监管模式、分头监管模式、牵头监管模式、“双峰式”监管模式和美国的伞形监管+功能监管的金融监管体系。（1）统一监管模式，是指对于不同的金融机构和金融业务，不论审慎监管、还是业务监管，都是由一个机构负责监管。典型代表是英国。目前，采取统一监管模式的国家正在增加，1996年后，日本和韩国也转向这种模式。（2）分头监管模式，其基本框架是将金融机构和金融市场按照银行、证券、保险划分为三个领域，在每个领域分别设立一个专业的监管机构，负责全面监管包括审慎监管和业务监管，如中国。这种监管模式的优点在于监管专业化，缺点也很明显，即各监管机构之间的协调性差。（3）牵头监管模式，这是分头监管模式的改进型。这种模式在实行分业监管的同时，适应随着金融业混业经营的发展可能存在一些业务处于监管真空或相互交叉的需要，几个主要监管机构建立及时磋商协调机制相互交换信息，为防止监管机构之间扯皮，指定某一监管机构为主或作为牵头监管机构，负责协调工作。（4）“双峰式”监管模式，这种监管模式一般是设置两类监管机构，一类负责对所有金融机构进行审慎监管，控制金融体系的系统性金融风险；另一类负责对不同金融业务监管，所以这种模式被称为“双峰式”模式。澳大利亚和奥地利是这种模式的代表。（5）美国的新金融监管体系：伞形监管+功能监管。这种监管模式与“双峰式”模式的区别在于，澳大利亚单独成立了审慎监管局负责审慎监管，而美国是由联邦储备理事会负责审慎监管，既负责货币政策又负责金融监管。联邦储备理事会一方面建立伞形监管体系，对整个金融体系的系统性风险进行控制；另一方面尽最大可能将对银行控股公司的检查范围和重点限定在银行控股公司，而且在检查时尽可能使用其他监管机构的检查报告代替检查，对职能监管子公司从事证券业务或保险业务应接受其它相应监管机构的功能监管。
表1 金融经营体制与金融监管体制的组合
金融经营体制与监管体制
国家或地区
混业经营，统一监管
英国、瑞典、日本、新加坡
混业经营、分业监管（包括不完全统一监管）
美国、法国、德国、波兰、香港
分业经营、统一监管（包括不完全统一监管）
韩国、澳大利亚、巴西、墨西哥
分业经营、分业监管
印度、中国
表2 部分国家和地区近年来金融业经营和监管体制变化对比表
国家或地区
金融业经营体制
监管方式
过去
现在
改革前
改革后
美国
分业
混业（1999年，废除《格拉斯-斯蒂格尔法》，通过了《金融服务现代化法》，标志着进入混业经营时代）
分业监管
伞形监管+功能性监管
英国
分业
混业（1986年）
分业监管
统一监管
日本
分业
混业（1996年11月）
分业监管
统一监管
德国
混业
混业
分业监管
向统一监管转变
法国
分业
逐步混业
分业监管
分业牵头监管
韩国
分业
逐步混业
分业监管
统一监管
香港
混业
混业
分业监管
开始研究混业监管
尽管各国的金融监管模式各异，其效果也很难抛开其客观经济金融环境来独立评价，然而从金融监管的实践变迁仍然可以看出，国际金融业经历了从统一监管到分业监管、又从分业监管到统一监管的发展过程。本质上看，金融结构混业－分业－混业的变化是多种利益博弈下的制度变迁的结果，市场结构、监控资源积累状况、人文因素等都影响制度结构安排和变迁路径。从全球73个国家的监管体制看，现在至少有39个国家采取了不同形式的统一监管，所占比例为53.4%。
二、我国目前金融监管体制的选择与金融混业对我国金融监管体制的挑战
1,  我国目前金融监管体制的选择——分业经营、分业监管
2003年4月28日银监会的挂牌成立为一度关于央行拆分的争论画上了句号。中国银行业监督管理委员会将履行原由中国人民银行履行的审批、监督管理银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构等的职责及相关职责；人民银行不再承担上述金融监管职能后，将加强制定和执行货币政策的职能，不断完善有关金融机构运行规则和改进对金融业宏观调控政策，更好地发挥中央银行在宏观调控和防范与化解金融风险中的作用，进一步改善金融服务。我国由此成就了一行三会的金融监管新格局。随着，《中华人民共和国银行业监督管理法》、《中国人民银行法》、《商业银行法》通过生效，我国分业经营、分业监管的管理体制将进一步完善、确立。
表3  我国金融监管体制分业监管模式
行业
年份
监管机构
职能
证券
1992年
国务院证券委员会中国证券监督管理委员会
对全国证券、期货业进行集中统一监管
1998年
中国证券监督管理委员会
银行
1995年
中国人民银行
对银行业进行监管
2003年
中国银行监督管理委员会
保险
1998年
中国保险监督管理委员会
对保险业进行监管
2,  金融混业对我国金融监管体制的挑战
挑战一：入世后，金融开放政策和QFII的实施将使我国金融机构直面跨国金融集团激烈竞争,我国金融监管体制面临两难境地
在中国建立和完善“分业经营、分业监管”的金融体制过程中，一个重要的事件深刻地正在改变中国金融业的原有格局： 2001年12月13日，中国加入WTO。按照中国政府的承诺，2007年以后中国金融市场将全面对外资开放，尽管进入中国的外资银行受到中国的法律的限制也必须分业经营，但多数外资银行的母行实行的是混业经营（如美国花旗银行与旅行者集团公司合并后形成了集商业银行、投资银行、证券保险于一身的大银行），与实行分业经营的中资银行相比具有先天的优势，这对于那些只能从事银行、证券、保险中的某一领域的国内金融机构来说，外资金融机构的进入将是致命的，它们不得不求生求变。因此仿效当今国际金融界发展主流，发展金融控股公司，实现混业经营，成为增强中国金融机构竞争力的重要法门。
然而实现金融混业经营一般需要两个最基本的条件，一是金融机构必须具备有效的内控约束机制和较强的风险意识；二是金融监管能力较强，有完备的金融监管法律体系和较高的金融监管效率。而目前我国国有商业银行改革还没有完成，商业银行的内控制度还不完善，自我约束能力较差；我国金融分业监管体制才建立不久，金融监管的政策法律不健全不完善，金融监管体系不完备，混业经营所需要的优秀的复合型监管人才十分缺乏。正如中国银行副行长华庆山在2002年11月的“世界资本论坛”上发表演讲时所强调的，如果不顺应分业经营向混业经营模式转变的趋势，中国金融业服务质量、竞争力就难以提高，如果顺应这种趋势，又可能由于巨大的系统风险及道德风险而使整个经济面临危机，我国金融监管体制正面临着“两难境地”。可以预见，随着QFII的实施以及金融业开放的推进，在境外跨国金融集团混业经营的压力下，境内金融财团必将说服监管当局允许他们开展混业经营，这种压力现在已经显现出来，现行的监管体制会越来越被动，并且由于“三元冲突”的存在，央行的货币政策的独立性也受到很大挑战。
挑战二：国内金融机构的金融创新和事实混业经营，突出表现为银行业、信托业、证券业、保险业之间的业务划分日益模糊，这种变化使得现行监管体制所隐含的问题日益突出。
第一、目前，商业银行可以进行包括金融衍生业务、各类投资基金托管、代理证券业务、代理保险业务等。这些业务与证券、保险业务密切相关，并具有一定的替代性。同时，证券公司股民保证金账户在一定程度上具有银行储蓄存款的功能。此外，在保险业方面，新的险种不断涌现，诸如投资连结保险、养老金分红保险等。这些保险业务，既具有投资功能，又具有储蓄功能。银行、信托、证券、保险之间业务的趋同性和可替代性，削弱了分业监管的业务基础。
第二、尽管我国实行分业经营的模式，但是部分企业集团公司控股下的银行、信托、证券、保险之间的业务往来，形成了事实上的混业经营。如光大集团控股光大银行、光大证券公司、光大永明保险公司、光大国际信托投资公司，这些不同类型的金融机构之间业务关联非常密切，事实上已经存在混业经营。此外，中国金融业的主力——四大银行也加紧了构建金融控股公司的步伐。早在1995年，中国建设银行就和境外投行摩根士丹利合资成立了中金公司，如今中金公司的多项指标已居国内证券公司首位，很多大型国企海外上市都有中金公司的参与。中国银行在1998年用10亿美元在香港注册中银国际，从事投资银行业务；收购英国信诚保险公司，从事寿险业务。去年4月，中银国际“返乡”，中国银行高层在不同的场合也表明，中行的目标就是金融控股，最终实现混业经营。
第三、现行分业监管过程中，大都采取机构性监管，实行业务审批制方式进行管理。这样，当不同金融机构业务交叉时，一项新业务的推出需要经过多个部门长时间的协调才能完成。比如开展股票质押贷款业务，需要在银行监管部门和证券监管部门之间协调，而不同部门对于同一业务的风险控制和管理意向存在较大差异，就会产生较高的协调成本。此外，有的新业务成为交叉性业务，如储蓄保险，同时具有储蓄功能和保险功能。对于这些新业务，既可能导致监管重复，也可能出现监管缺位。
综上所述，如银行私募的证券公司的集合理财计划、基金公司发行的货币市场基金、以及不断涌现的金融控股公司热潮等金融创新的出现，实际上是对现有的分业监管、机构监管的挑战，如果不及时对现有的监管体制进行调整，就可能会形成交叉监管、重复监管以及监管的空白地带和灰色地带，从而可能暴露出监管机构缺乏协调、金融监管政出多门、监管成本和协调成本过高等问题。
三、我国金融监管的对策分析
1,  我国金融监管主体应积极转变金融监管理念，努力提升金融监管的水平
首先金融监管理念要实现五个方面的转变，即：合规监管向风险监管转变、“头尾分割”式监管向法人整体风险监管转变、“一次性”监管向持续性监管转变、业务监管向法人治理结构和内控有效性监管转变、定性监管为主向定性监管与定量监管相结合转变。
其次在我国扩大对外开放的同时，要努力提高监管水平：借鉴国际先进监管经验和巴塞尔银行监管委员会《新资本协议》的原则，跟上国际金融业务和监管技术的发展；通过建立科学的评级体系和实施综合并表监管，提高以风险为本的持续性审慎监管能力；规范监管工作，提高监管工作透明度和监管效率；建立国际监管组织的合作协议与机制，在信息共享和交流的基础上更好地实施监管。
2,  为了适应入世后金融机构竞争的需要，迎合混业经营的发展趋势，我国的金融监管应鼓励创新
首先，在当前的金融监管中应当引入激励监管的观念，充分尊重金融机构的创新能力，同时，要鼓励经营良好的金融机构快速发展，在机构设立、业务开展等方面给予其更大的自主权和灵活性。这样，在中长期内整个金融体系的效率和稳定性必然相应提高。其次，金融监管应当鼓励金融创新，改变目前过于严厉的行政审批和行政管制抑制金融创新的状况。第三，要引入金融监管的成本收益理念和问责机制。在条件成熟时，应当要求监管机构必须对监管措施进行成本收益分析，只有监管预期收益大于成本的监管措施才能够实施，同时还应当将这些评估结果正式公布，以接受公众的监督。第四，要适应混业经营的发展趋势，逐步为金融监管体制从分业监管转向混业监管、从机构监管转向功能监管创造条件。
3,  相关法律的制定应当具有体现我国金融体系发展趋势的前瞻性
鉴于金融混业经营以及金融机构的业务多元化是一个必然的趋势，加入世贸之后外资金融机构的进入会加速这一进程，中国的金融控股公司热潮在缺乏监管法规的背景下兴起，必然蕴涵相当大的金融风险。目前，三家监管机构都有严格的监管分工，因此必须有机构对这些交叉性的金融机构和金融产品进行监管，才能在当前有效地监控金融风险。此外，针对金融机构多元化、加入世贸之后的金融开放新形势、以及金融市场规模的不断扩大带来的影响，立法重点应当从化解金融风险为主转向促进金融发展为主;考虑到加入世贸之后的客观要求，银行立法也应当注重为中资金融机构和外资金融机构建立平等的竞争平台，注重从传统的着眼于国内的监管视角转向监管的国际化；强调市场约束在金融监管中的作用。在当前中国金融市场剧烈变化的条件下，只有具有前瞻性的立法理念才有利于金融体系的稳定和发展的。
4,  建立牵头监管模式，加强金融机构间协调，实现信息共享。
从金融市场运行角度看，我国监管机构应强调适度分工基础上的整个金融市场的协调发展，而非因职责分工形成对金融子市场的割裂。目前，三家监管机构分别监管银行、证券和保险这三个金融子市场，但是，随着金融市场的不断发展，金融子市场之间的互相作用、互相依赖程度显然会不断提高，这就需要各监管机构的相互配合。因而，必须要有一个机构牵头，在这三家机构分工监管的基础上，注重整个金融市场的协调发展以及不同子市场之间的协调。并且可以通过联系会议制度，定期、不定期地就一些重大问题进行协商，实现信息共享，以减少服务及监管的真空地带。有必要建立综合大型的数据库，由各监管机构提供监管中获得的数据和信息，该数据库可由牵头机构负责维护和向有需要的监管机构提供数据，从而减少业务交叉和重复、降低监管成本。另外，从银行监管的角度看，不应片面理解货币政策和银行监管分离，而要合理把握中国人民银行的货币监管与银行监督管理委员会的机构监管职能及其协调关系。当前中央银行和银行监管部门首先应当清晰地区分实际运作中货币监管和机构监管的业务领域划分，并在进行各自的货币监管和机构监管时，主动考虑到自身的监管行为对于对方监管目标的影响。
5,  在加强宏观监管的同时，应当建立和完善金融机构的自控机制，重视舆论监督，引入民间监督。
相对于监管当局的监管，内部控制制度注重的是微观个体的安全与效率，虽然宏观监管有较强的力度，但良好的内部控制却能发挥较外部监管更为深刻、持久的作用，并因此成为有效金融监管的基础。在目前我国监管当局监管力度有限、同业公会刚刚起步的情况下，内控制度的建立尤显重要。监管机构应帮助金融机构提高对内控制度的重要性和必要性的认识，健全财务监测、经济责任控制及相互监督的机制，并采用适当的方法，使内控不再流于形式。
此外，舆论监督和民间监督的作用不可忽视。不论从保证金融业的稳健、高效运行目标来说，还是从保护金融领域消费者的合法权益来说，舆论监督都是不可或缺的，它使得消费者在“用脚投票”的同时又多了一个“用手投票”的机会。民间监督的引进和加强与银行业的发展和效率呈明显的正相关，且在民间监督越健全的国家里，银行业的不良资产率越低。最新的研究还显示，民间监督亦有利于企业融资，提高了资源配置的效率。在银行危机方面，实证发现民间监督的加强并没有增大危机发生的可能性。另外，腐败现象也会随之大大降低。这些结论有极强的普遍性，即使在金融业发达、制度健全的国家里亦如此，可见民间监督的特殊地位很难替代。应结合我国国情为官方监管机构的监督角色准确定位，同时培育和扶持成立一个独立的民间“中小投资者权益保护协会”，借此实现金融监管的互补，共同促进我国金融业的健康发展和稳定。
结论：
结合我国的具体国情，特别是从我国金融运行和发展的现状来看，我国似乎已经逐渐出现了对统一金融监管的客观需要。一方面，随着我国成功加入世贸组织，无论是金融产品的交易，还是金融组织、金融市场之间的合作与结合都将从广度和深度上日益加强。从业务合作到股权重组都将使我国金融与全球金融的联系更加紧密，即金融全球化对我国金融的影响日益深远。特别是，随着我国金融与国外金融的联系日渐紧密，对金融业的监管和控制也变得更加复杂、更加困难，尤其是国内分业经营、分业监管与全球混业的趋势、国外大型金融集团的合作使得监管的难度更加凸显。这就要求金融监管体系更加灵活、更加综合、更加统一，以提高金融监管的有效性。另一方面，从国内的情况来看，尽管金融混业还没有成为金融发展的主流，特别是金融混业经营还存在着一些法律上的障碍，但是，不同金融部门间的业务合作和交叉、金融控股集团的发展等已经初露端倪。例如，中信集团、光大集团，以及中国建设银行控股中金公司、中国银行组建中银国际等；银证合作、银行与基金的合作等这些不同金融机构在业务方面的相互结合更是势不可挡。这既是金融机构本身发展的需要，也是金融满足经济发展需求的必然。而各种形式的“混业”必然对我国目前的分业经营、分业监管体制构成挑战。
值得注意的是，尽管在我国存在金融全球化与金融混业对统一监管的客观要求，但由于全球化和混业的广度与深度不够，从而决定了目前甚至在今后的一段时间内我国实行统一监管还存在许多困难。一方面，我国金融融入全球金融的程度还不深。多年以来，我国的金融业可以说一直处于未开放的状态；最近一些年，我国金融业尽管从业务合作到股权合资逐渐开放，但很显然开放的规模和比例都还非常小，尤其是作为金融体系核心的银行业（以四大国有商业银行为主）更是如此。并且目前金融领域的国际合作也多限于一些小商业银行、证券机构和基金公司的合作与合资。另一方面，我国金融“混业”的规模和比例还较小。就金融组织体系来说，无论是银行业、保险业还是证券业，独立的金融机构占绝大多数，还是一种主流。银证合作、银行代销基金等也还仅仅是表层的业务合作，完全突破分业界限的分属不同金融行业的业务交叉、股权交叉等也才刚刚开始。除此之外，法律也还没有为混业金融提供畅通的途径。这些都决定了金融统一监管短期内在我国还缺乏紧迫性、缺乏稳固的基础。
可以说，到目前为止，我国的金融全球化与“混业”经营还没有到非进行金融统一监管不行的地步。在我国未来混业经营趋势的预期下，实现分业监管还是混业监管的主要准则还是制度变迁成本的大小，并不存在恒定的经营体制与监管体制的对应关系。这意味着，根据我国的具体国情和金融发展阶段，当前提高金融监管效率的关键在于群策群力、专心致志地做好银行、证券、保险的分业监管工作，不断提高银行、证券、保险监管的专业化水平，并在此基础上团结协作，形成监管合力，强化金融监管的有效性，提高金融运行的效率。必须明确，做好分业监管工作是实现金融统一监管的前提和基础，切忌脱离实际、盲目乐观、好高骛远，急于从分业监管向统一监管过渡。(读者来稿)
参考文献：
[1] 蔡浩仪.抉择：金融混业经营与监管[M].昆明：云南人民出版社，2002.1
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[6] 张华、蒋难.国际金融监管的新变化与我国金融监管体制的改革[J].财经问题研究，2003，10