郑永年：房地产与政府GDP主义

2010年03月26日       人民网
最近这些年来，中国房地产投机活动盛极一时，房地产泡沫一直在上升。根据对北京、上海、深圳等大城市的调查，大城市的房屋空置率已远超10%的国际警戒线。在不少地区，这一比例甚至达到50%以上。同时，房地产对中国经济的重要性也不容置疑。房地产增值已经占到2009年全年GDP的6%，1/4的投资在房地产行业，50多个产业与房地产关系密切。
政府有足够的理由担忧房地产泡沫，有日本为例。上世纪90年代初，日本房地产泡沫破灭之后造成银行倒闭，国民财富缩水，民间投资和经济全面萧条，导致日本失去的“十年”，即使是在此后的二十多年里，日本经济还是没有走出阴影。中国的很多学者也早就在讨论中国是否会步日本模式后尘的问题。最近又有迪拜世界事件。
房地产已经成了中国经济的金箍咒，因为房地产的解体也很可能就是中国内生性金融和经济危机的端倪。因此，有关方面一直不敢有丝毫松懈。在以往，尽管有关方面对房地产市场多有不满，但一旦当房地产遇到危机时，必出手相救。这次金融危机之后，国家出台的庞大的应付危机的资金，也有很大一部分流向房地产。毫不夸张地说，房地产已经绑架了中国经济，同时也绑架了为中国经济负责的中国政府。
与泡沫和空置房平行存在的现实是，中国85%的家庭无力购房（根据中国社会科学院的最新调查）。这种情况使得中国社会对房地产业现状和政府无能改变这种局面的不满已经到达了一个新的沸点。
同改革开放以来经济建设取得的巨大成就相比，中国在社会权利方面取得的进步不是很理想。社会权利如果不能实现，就没有社会凝聚力，稳定就没有基础。中国政府现在把民生问题放到政策的首要议程，这是非常必要的。那么，民生问题或者中国社会所认同的民权如何实现？这也有待于很大的努力。
就解决人民的住房权来说，有几个方面的问题需要考量。
第一，调整政策思路。在中国，房地产被视为经济政策的一部分，而非社会政策的一部分。把房地产视为单纯的经济政策领域，其GDP功能（对经济增长的贡献）被凸现出来，而其社会功能（社会成员对住房需求和人们的“空间权”）就被忽视。这种政策思路要调整，要实现房地产从经济政策到社会政策的转型。
纵观世界各国，凡是房地产市场发展健全和公共住房解决得好的国家，都是把房地产作为国家社会政策的一部分。这些国家并不把房地产看成是其经济增长和发展的一个重要资源，就是说，房地产对GDP的贡献不是这些国家政府的首要考量，首要的考量是社会发展，是社会成员的居住权。经济因素当然很重要。房地产的发展也必须考虑到供求关系，否则是不可持续的。但是这种经济考量是在宏观的社会政策框架内进行的。
地窄人稠、土地资源十分紧张而经济高度发展的新加坡是亚洲社会房地产市场发展的最健康的国家。新加坡学习了欧洲公共住房的经验，又结合自己的国情，创造了独一无二的公共住房制度。在新加坡，80%以上的家庭住在公共住房。公共住房投资时新加坡社会性投资最为重要的一个环节。
第二，需要考虑调整中央和地方财税关系，减少地方政府对房地产的依赖。造成中国房地产局面的因素很多。就土地而言，政府负有不可推卸的责任。长期以来，政府行政限制土地的供应量，政府也搞寡头式垄断，利用卖地收入弥补地税不足。同时，政府所推行的“招拍挂”制度也阻碍着竞争性土地供应市场的形成。很显然，各级地方政府的卖地财政提高了土地价格；为了消化高价土地，发展商就抬高房价。
也就是说，房地产是地方政府实现经济增长和增加地方财政的一个最主要的来源。或者说，房地产是地方各级政府的GDP主义的一个核心组成部分。在GDP主义的指导下，房地产成为生产性投资，而非社会性投资。房地产本来就是一种特殊社会产品，因为其直接关切到社会成员的空间居住权。同时，房地产也直接关乎社会稳定与和谐。
在这样的GDP主义的驱动下，无论哪个角色，政府、发展商还是投资者，都想从房地产那里获得巨额的利益。正因为这样，在中国房地产投资过程中，带有极大的投机性。应当指出的是，中国的地方政府也是这个过程中的投机者。不管地方政府投机的动机（如地方财政考量）的理由如何，在制造房地产泡沫方面，地方政府和发展商同样具有不可推卸的责任。实际上，大量的泡沫是地方政府和发展商利益共同体的结果。
要促成房地产从经济政策向社会政策的转型，必须提供给地方政府其他的动力机制。就是说，要改变目前中央和地方政府的财税分配机制。1994年实行分税制以来，财力上移到中央政府，但责任并没有相应转移。现在很多领域是中央政府出政策，地方政府出钱。这给地方政府很多财政压力。同时，地方以GDP为中心的经济政策也需要大量资金投入到基础建设。于是，卖地也就成为一个创收机制，或者第二财政。这是地方政府努力提高地价的一个重要原因。因此，要不中央政府向地方分权，使得地方政府拥有更大的财税权，要不中央政府把一些现在由地方政府担负的责任也收上来。没有这种调整，地方的土地财政动力还继续很大，而房地产价格还是会继续暴涨。