神马文学网共教育权力变迁了，教育问题出现了
来源：百度文库 编辑：神马文学网 时间：2024/10/03 03:38:00
公共教育权力变迁了，教育问题出现了
——教育政策与法治的思考摘自:中国教育报 民办教育促进法及其实施条例终于尘埃落定，并以规制方式进入实施阶段。这能否平息政策制定过程中的长期争论，实现促进民办教育的政策目标，不但需要对强制性的法律规范进行解读，以取得基本原则和制度上的共识；同时也需要在政策执行过程中对事实问题作进一步的探索，使民办教育政策在特定的时间和空间，实现其特有的历史使命。闻讯江苏扬州大学副教授、南京大学公共管理学院2001级博士生陈秋苹以民办教育政策为题进行了长期研究，并完
面对矛盾，体会民办教育的发展空间
本报记者 蒋建华
自愿失灵、以生养校；两个规则系统下政策有效性受到挑战
一、明白实施《条例》面临的矛盾
记者：公共政策应建立在事实而不是假设的基础上。现在我们经常听到两种声音：一种是，如果按照现在的政策规定，投资的积极性不高，甚至会撤资；另一种是，不用担心，你不投资，总会有人投资。第一种声音主要来自以“资本--利润原则”为预期的一方，第二种声音则来自一些政府官员和乐观的理论工作者，这两种声音显然都不是应对问题的处方。在实施条例进行“重新洗牌”的过程中，民办教育政策面对的基本事实是什么？
陈秋苹：贯彻民办教育实施条例，会面临着很多现实的困境，我们必须正视这些困境，分析这些困境，才能在公益性和非营利性这个框架范围内更好地落实民办教育促进法。政策执行主要面对自愿失灵和以生养校的基本矛盾；市场规则和非市场规则的碰撞使政策的有效性受到挑战。
记者：请您先谈一谈自愿失灵和以生养校的情况，为什么会出现自愿失灵，自愿失灵对民办教育意味着什么？
陈秋苹：在实施细则中，政策要求民办学校的章程中规定：“出资人是否要求取得合理回报”，这是让投资者最感意外的。要求回报似已成为“公共知识”：不但民办学校的管理者对此心领神会，消费者予以默认，出资人也毫不避讳。政策要求不得不多此一举，却让投资者甚至办学者顿时产生了要求回报不妥的心理压力。第二种声音本身就暗含了资本流动的基本原则—“等量资本获得等量报酬”的平均利润率原则。也就是说，只有在投资教育和投资在其他行业利润相当的情况下，资本自由流动(到教育)才会发生。这本身包含了投资应有回报的条件。而政策更多鼓励“不要求回报”，这样的学校才“享受与公办学校同等的税收及其它优惠政策”。
理论上，这样的政策规定与非营利组织建立在“自愿捐赠”的基础上是合拍的。但是，在世界范围内，非营利组织都面临着“自愿失灵”的困境。在教育产品的生产中，如果没有“选择性诱因”，潜在的消费者倾向于“搭便车”，捐款者对此会心生忧虑而不主动捐款。我们既没有遗产法、继承法等西方国家对慈善、志愿有强烈吸引和诱惑作用的配套法律，也无强制性力量征用私人资本。要使“你不投资，总有人投资”演化到“你不捐款，总有人捐款”，显然过于自负。
如果自愿失灵，又缺乏有效的手段鼓励社会资本进入，只能靠学费收入养活学校。从“我国民办高等学校的学费占学校收入的比例”的统计资料中可以看到，列入统计的39所民办高校，学费占学校收入的比例：100%的有14所，90%以上的有9所，80%以上的有8所。看来“以生养校”是民办学校的基本事实，而常常被忽视的事实是：在“以生养校”前，需要投资者注入“第一桶金”。以生养校的事实，至少说明投资者要求过高回报是不合理的。而认为民办学校就是“以生养校”，那么，对投资者是不公平的，也就无从形成投资激励。
记者：在谈了自愿失灵和以生养校的情况后，请您接着谈一谈市场规则和非市场规则的碰撞使政策的有效性受到什么样的挑战，从而对实施条例带来不利影响。
陈秋苹：实际上，我们看到，目前的一些政策争论不在一个平台上。不在一个规则系统中的对话和争论是不会有结果的。
市场规则下的投资获利，是资本运行的主要目标。趋利的动机和事实上对利益的讨价还价，都实实在在地发生在办学的全过程中。与公办高等学校后勤化改革的资本投资相比，民办学校的投资者一方面为自己拥有的“股份”而可能取得永久的利益作长期准备，另一方面也承担着民办学校招不到学生的投资风险。所以，投资者遵循的是市场规则。
而民办教育作为公益事业，遵循的是非营利原则。即使有回报，也有许多限定前提。那么，从原来的投资营利到现在种种限制条件下的回报，不但游戏规则改变，而且报酬结构、报酬数量也会发生较大的变化。你必须承认投资者为自己利益而奋斗是一种平等权力，政策应该有更好的办法与他博弈。而促进法和实施条例都明白无误地表明了：所有优惠和促进的落脚点是民办教育，而不是给投资者的优惠和促进。实施细则更强调了“举办者应当按时、足额履行出资义务”，也更弱化了投资回报的承诺，或者说至少目前优惠措施还未出现。
制度结构中修改报酬规则和执行报酬规则，都是为了引致合作，这样的政策才是有效的。假如投资者纷纷退出或后续投资大量减少，显然促进的政策目标就会受到考验。在民办教育促进法几下几上的过程中，由于政策的不确定性，一些学校通过转移资产或把民办学校改造成为其营利公司的一个下属全资子公司的形式，来规避法律。“上有政策，下有对策”，由此形成非正式的秩序，或导致机会主义上升，显然都不是政策的出发点和价值的立足点。
教育对社会发展具有积极作用，维护“公益性”也才真正保护了私益。“非营利”和“合理回报”的有机结合，体现了民办教育政策的原则性和灵活性。
二 坚持公益性和非营利性
记者：民办教育促进法及其实施条例等有关民办教育的政策法规中，体现了一定的社会价值，通过基本的社会价值对民办教育进行规范。请您介绍一下民办教育促进法和实施条例中所体现的基本社会价值。
陈秋苹：在《社会力量办学条例》、《民办教育促进法》及其实施条例等有关民办教育的政策法规中，公益性、非营利性是民办教育最基本的制度定位。尽管在实证研究中发现，这两个问题尚存较大分歧，然而，这两个基本价值已经规则化。政策执行首先就是要在这两点上形成基本的共识。
记者：公益性作为民办教育促进法及其实施条例的基本价值基础之一，请您谈谈为什么要将其确定为民办教育的基本价值取向？
陈秋苹：其实，公益性的定位不是凭空产生的，而是建立在“教育的价值”和对教育价值认同的基础上。
“教育的价值”，是指教育以其自身属性满足社会需要、社会需要被教育满足的效用关系。教育的价值主要表现在：政治上，教育对实现社会民主具有巨大作用；在物质实践中，教育作为人力资本的投入和产出，培养有技能的劳动力，为消费者作了基本的职业准备；在社会文化上，教育塑造了社区文化，不但作为文化传承的重要手段，而且实现知识和文化的创新。各国正是认识了教育的价值，从而以公益性为基础对教育做出了重要的制度安排。
在教育所发挥的作用和功能被认同、教育的价值成为共识时，政府、教师、家庭、受教育者本人及社会要通过对教育的物质投入和精神投入，来满足教育的特定需要，使教育能够实现它对个人和社会的价值。
民办教育促进法实施条例正是建立在对教育价值深刻认识的基础上，坚持教育的公益性--教育对公共有益、公共应有益于教育的定性，揭开了民办教育促进法最华彩的一页。
记者：社会集体无意识地认为，社会力量投资办学，社会力量应该得到“私益”的满足，将公益性确定为其基本价值，对民办教育会不会有妨碍作用，其可行性如何？
陈秋苹：其实，公益和私益并不矛盾。没有公益的实现，就不可能有私益的获得；没有私益的广泛满足，公益也只能是“空中楼阁”。公益性是通过教育行政部门和社会各界对民办学校的监管，以及民办学校对社会需要的积极回应来保证的；私益则是在民办教育利益各方的博弈中，通过一定的规则加以规范和保障的。事实上，投资者依法可以享有“合理回报”，消费者及其家庭通过接受民办教育，在精神和物质上也获得了“私益”。如果说，以往私益的满足主要是通过一些自发的协议，那么现在，法律规范将更好地维护公益和保护私益。
记者：非营利性是与公益性相联系的，作为政策法规中隐藏的另一价值基础，现在请您接着谈谈为什么要将非营利性作为民办教育的基本价值之一？非营利性与公益性之间是一个什么样的关系。
陈秋苹：对非营利的定性问题，是在把民办教育定位于国家和市场之间的第三部门的基本要求。接受非营利性的制度规定，是取得办学许可证的前提，我国所有的教育法律中，对学校的非营利性是一项强制性的规定。
新中国成立以来，我们基本上是政府在办教育。随着社会主体的多元化，社会对教育产品要求的多样化，民办学校得以蓬勃发展。作为学校组织，我们遵循了世界各国基本的做法，也就是坚持“非营利性”，对学校组织(包括投资者)的行为目的和行为结果作了基本的规定。
应该这样理解：公益性本身就包含了非营利性的基本内容。公共对教育有益应该是出自非营利的动机。如果惟利是图，私益会僭越公益。当然，这是一个比较复杂的问题，追求私益的个人动机可能产生最大的公益，但一定是在一个规则系统中。民办教育政策法规主要是从价值和操作两个视角来规定公益性和非营利性。
记者：在我国现有经济水平不很发达的条件下，慈善机构和社会福利组织尚不充分，提出民办教育的非营利性会不会面临着操作上的困境？
陈秋苹：按照严格的定义，非营利性意味着不以营利为目的、不能进行剩余收入(利润)的分配(分红)、不得将组织的资产以任何形式转变为私人财产，而这是建立在志愿和捐赠基础上的。显然，这与民办教育投资者的预期是有较大差距的。在长期的政策争论中，非营利的原则性已作了“合理回报”的灵活性妥协。
民办教育促进法出台后，各方最为关注的是实施细则中合理回报的“度”，实施细则没有回应这个政策需求。实施条例也没有设计明确的退出机制，这既为政策执行留下了空间，也给“促进”民办教育投资者积极性提出了挑战。在政策执行过程中，各地怎样在“要求取得回报”的民办学校中，给予适当的税收优惠，这对民办教育利益相关者间已经形成的均衡是一个考验。
在对江苏民办普通高校调查中，看到多种多样的分配办法，与促进法和实施细则均有较大出入。初始自发形成的秩序和法律强制秩序间的碰撞，增加了民办教育政策执行的难度。
在促进法和实施条例的框架范围内，需要形成价值共识，鼓励合理回报，优化制度安排，转变权威结构。
三、贯彻《条例》的若干建议
记者：民办教育面临着一些现实矛盾，促进法与实施条例已经对民办教育提出了明确的规范，因此，在实施过程中，需要围绕着法律规范针对这些现实矛盾开展工作。为此，您有何政策建议。
陈秋苹：我个人认为，基于民办教育投资者心态和民办教育的现状，在促进法和实施条例的框架范围内，需要形成价值共识，鼓励合理回报，优化制度安排，转变权威结构。这样，才有可能达到实施细则所需的促进民办教育的客观效果。
记者：那么，首先请您谈一谈为什么要形成价值共识，怎样形成价值共识，在哪些价值上形成共识。
陈秋苹：利益分配上的价值共识是最为现实的，除了对要求回报的学校的税收优惠政策尚未到位外，民办教育制度已基本定位。实施条例中，对民办学校出资人获得回报的条件作了具体的规定，这是政策在综合了现有民办教育投资中存在的实际状况后所作的制度安排。这种妥协和让步是基于“促进”的精神，而不是“公益性”和“非营利性”原则的失守。
如果不能或不愿接受和承认制度规范，可以不涉足或退出该领域。实施条例附则中关于一年内换发办学许可证的规定，似可看作退出的制度设计。对部分投资者来说，这与预期之间可能有较大的落差。
从领取办学许可证起，基本规则就是明确的。政策被"误读"的原因，一方面是第三部门、非营利组织的概念尚未深入人心，实践还稚嫩，各种配套法规也不健全；另一方面政策宣传也不深入。
严格贯彻执行民办教育促进法及其实施条例，将是政府相关部门今后一段时间民办教育的重要工作，而这有赖于利益各方在基本原则上的共识，法律的强制性和约束力则是有效制度的基石。
记者：其次，再请您谈谈为何要鼓励合理回报，如何鼓励合理回报，哪些是不合理的回报要求，鼓励合理回报的政策意义是什么。
陈秋苹：我们应务实地看待投资回报问题，要求私人资本服从非营利的目标很难。公共经济学的理论证明，私人不可能主动无偿地去提供公共产品。民办教育的投资者从营利的预期到“不要求回报”，显然不是政策宣传就能奏效的。因此，鼓励合理回报是必要的。
有些投资者直言不讳地强调，办学校和办工厂一样，教育产品和其他商品一样，投资获利是理所当然。实际上这是不一样的，比如，消费者花钱买个空调、买个食品立马可以享受，但教育的投入和产出显然不是这样，教育不能完全和金钱搅和在一起。不能简单地把教育当作产业、把教育产品视作一般商品，投资工厂和投资教育的动机和结果有着营利和非营利的本质区别。
试图以投资营利的方式取得回报，或者让投资者私人无偿提供教育产品都是不恰当或不现实的。实施条例中关于要求回报和不要求回报的声明，似可看作是营利和非营利操作上的区分，既要营利又要享受税收优惠显然是不行了。当然，对长期投资、后续投资应制定更优惠的政策。如果没有后续投资，从而导致以生养校，民办学校做强做大是不可能的。
能否取得合理回报的条件在实施条例中已经明确，但实际操作过程比纸上的东西远为复杂，尤其是在办学者和投资者是同一主体，或者办学者听命于投资者的学校中，法律的实施和监督成本是相当高的。我们大可不必局限于“非营利性”的定义，只有承认回报、鼓励回报，才能创造激励。从比较积极的角度看，只有学校发展才有回报，促进民办教育发展和增进投资者获益是相辅相成的。
记者：再次，请您谈谈为何要优化制度安排，怎样优化制度安排。
陈秋苹：在目前教育政策的制度安排下，民办教育的劣势地位是明显的：民办义务教育遭遇公办转制学校；民办高等教育面对的不但有强大的公办高校的航空母舰，还有纷纷升格的公办高校。政策宣传上，民办和公办在其收费标准上的一高一低是无可回避的事实，然而任何一个理性的消费者，首选的目标一定是价廉物美的东西。
实施条例第六条规定：“实施义务教育的公办学校不得转为民办学校”，姑且不说能否得到切实贯彻。然而，如果转为民办(营)，质量上去、收费下来，也未见得不是好事。其中的道理在于，政府放弃了服务生产者的功能，并不自然就放弃了服务提供者的角色。即使实施民营化，政府如果仍然保留服务提供的责任并为此支付成本，那么，公办或民办，只是教育服务的提供方式的差异而已。
教育民营化更是以政府服务、政府出售、政府间协议、合同承包、特许经营、补助、凭单、自由市场、私立学校、志愿服务、自我服务等多种制度安排，为教育改革打开思路，并提供了行之有效的操作方法。无论是公办民营，还是民办公助，或者就目前民办教育政策执行中对投资资产的处置，都可以找到切实有效的办法。
记者：最后，请您谈一谈为何要转变权威结构，如何转变权威结构。
陈秋苹：民办教育促进法作为民办教育的单行法，通过法律的权威性，把促进民办教育提高到国家的立法层次。法律的权威转化为民办教育自身的权威，既是民办教育成功的前提，也是民办教育成功的结果。
民办教育权威的形成，在低层次上表现为对消费者的责任意识、对法律法规的服从、遵守和避免违规及不当行为，对财务的完善管理上；高层次上表现为对社会的责任、创新意识和主动接受社会监督等方面。
大多数民办学校已经清醒意识到其所肩负的公共责任，意识到质量和特色是民办教育的生命线，并在实践中不断地探索创新，从而也使越来越多的民办学校得到消费者的理性认同和维护，因此而具有权威。
记者：谢谢您，
陈秋苹：民办教育政策的理论研究需要在相互分歧的意见中连续地、反复地探究而不断深入。理性地探讨价值和矛盾，科学地解释和转换政策相关信息，并通过公共活动实现需要、价值或改进的机会，这是理论工作者的神圣使命。