陕西日报2008年9月2日刊载专家教授有关"三问"理论研究与论述文章

延安市政府门户网站         www.yanan.gov.cn 　     时间：2008-09-04    　来源：市三问办
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“三问”工作的涵义、特征与主要内容
西北政法大学教授  李永宁
问责问廉问效（以下简称“三问”）工作是延安市为落实科学发展观、深入推进反腐倡廉建设、保障地区经济和社会各项事业持续快速发展而出台的一项重要举措。根据语义分析，结合问责、问廉、问效的实践性意蕴，“三问”工作是各级纪检监察机关，对国家机关及其工作人员对特定事项和重大项目实施的执法、廉政和效能状况所进行监察与追究制度。从“三问”工作的内容、对象、程序等角度而言，它是对公权力违法或错误行使的纠偏与矫正措施，是提高权力合理化程度、控制权力滥用的监督机制。“三问”具有适用领域的针对性、干预时机的事先性、工作方式的主动性、应对手段的综合性、规范内容的全面性五个方面的特征。“三问”遵循了实事求是的原则、依法行使职权不受干涉的原则、问责问廉问效与改进工作相结合的原则、教育与惩处相结合的原则和监督、检查、调查处理与群众监督相结合的原则，反映国家法律和政策，对“三问”工作规范的实施具有普遍规制力。“三问”工作有以下几项运行机制，线索和材料受理与初步审查机制、调查取证机制、案件处理机制。“三问”工作的对象是国家机关及其工作人员，重点是党员领导干部，其行为在法律上属于《公务员法》的调整范围，未超越《行政监察法》的具体规定，是对《行政监察法》基本精神的延伸和细化，与《行政机关公务员处分条例》在工作步骤上存在着前后承继关系，功能又有着不同于《行政机关公务员处分条例》的个性。《中国共产党章程》是执政党政策系统内的总政策，对于党的性质、宗旨、任务、党员义务等进行了全面的规定，其中关于党员义务的条款，通过明确的列举提出了作为党员应该遵守的基本准则，为“三问”工作提供了直接的依据。总纲部分所确立的民主集中制的原则和全心全意为人民服务的原则，为“三问”工作的运行奠定了理论和规范基础。“三问”工作既从内容和手段上与《党纪处分条例》衔接，又体现了纪检监察工作的预防与教育职能。“三问”工作是落实党内监督条例的重要举措，是对党内监督条例主要内容和运行机制的进一步具体化。“三问”工作从制度设计上实现从源头上治理与防范违纪违法行为，与《党内监督条例》体现的预防性监督理念的完全一致，“三问”工作通过对重点事项的提前确定、监督检查和批评纠正、警示训诫等处理措施的使用，实现了具体工作方法上的创新。
问责问廉问效是对纪检监察职能完善和发展
中共陕西省委党校教授  蔡世忠
延安市纪委创造的问责问廉问效（以下简称“三问”）制度，既有丰富的理论依据支撑，又在实践中显示了强大的生命力，彰显了功效。一是“三问”从纪检监察职能上体现了中央“更加注重治本、更加注重预防、更加注重制度建设”的反腐倡廉战略思想和“惩防并举、注重预防”的根本方针。“三问”的精髓在预防、在建设，本身就是改革创新的结果，它把行政监察、廉政监督、效能监察科学地整合在一起，形成纪检监察工作的新概念、新机制、新载体、新平台，利用这种创新制度，推动反腐倡廉建设，服务经济社会发展。二是“三问”把反腐倡廉建设纳入经济社会发展和党的建设全局之中，突出了纪检监察职能预防功能。延安市纪委创建的“三问”制度，把服务改革发展、促进社会和谐，作为“三问”的根本出发点和落脚点，明确提出紧贴市委、市政府重要决策、重点工作和重大项目，围绕机关作风建设，着眼于群众反映强烈的难点热点问题，尤其是影响改革发展和民生问题问责问廉问效的工作思路，把反腐倡廉建设融入党委和政府工作大局之中，突出治本和预防。三是“三问”整合了纪检监察主要职能，增强了纪检监察惩治和预防的整体效能。“三问”整合了“行政监察、廉政监察、效能监察”三大监察的核心职能“责、廉、效”，形成一个新的概念和新的机体，整体推进党风廉政建设和行政效能监察的教育、制度、监督、改革、纠风、惩处等各项工作，收到整体大于部分之和的效果。“三问”的核心和本质在“问”，提醒在先，预防在先，监督在先，其出发点是防止问题发生，教育人、挽救人、保护人。“三问”突出了这种根本作用，从职能上强化了纪检监察的预防功能。四是“三问”突出了社会公众参与功能，强化了纪检监察工作的群众基础。紧紧围绕党委和政府工作大局，牢牢抓住群众关注的难点热点及民生问题，拉近了同群众的距离，提高了群众参与热情，很受基层干部和广大群众的欢迎，为进一步总结推广奠定了坚实的群众基础。五是“三问”在实践中发挥其长效功能。主要体现在“三问”有利于贯彻落实科学发展观，提高领导干部执政能力和领导水平；有利于促进领导干部转变作风；有利于增强领导干部自律意识，强化个人魅力；有利于促进纪检监察队伍的自身建设。一年来的实践证明，“三问”作为一项制度创新，必须深入持久地推行下去，不断开拓纪检监察工作的新路子，开创新局面。
问责问廉问效：行政问责制的新拓展
陕西师范大学教授  孔祥利
陕西省延安市创造性地把行政问责制拓展为 “问责问廉问效”，形成了地方问责制的“延安模式”，具有较强的实践意义与推广价值。“三问”搭建了行政问责制的平台。延安市纪委、监察局制定出台了《延安市国家机关及其工作人员问责问廉问效暂行办法》及《实施细则》，形成了结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的行政问责运行机制和制度体系，为卓有成效地实施行政问责制搭建了制度平台。“三问”找到了行政问责制的抓手。“三问”的抓手通过其工作重点得以充分体现：即紧贴党委、政府的重要决策、重点工作和重大项目，围绕机关作风建设，针对群众反映强烈的热难点问题和着眼于落实好各项民生政策、解决好民生问题开展“三问”。“三问”丰富了行政问责制的内容。“三问”丰富了行政问责制的内涵、摆正了“问责”的目的、提前了“反腐”的关口、明确了“问责”的重点。“三问”规范了行政问责制的程序。延安市纪委、监察局制定了与《延安市国家机关及其工作人员问责问廉问效暂行办法》相配套的《实施细则》，就如何确定“三问”对象、如何实施“三问”工作和如何进行责任追究做出了明确规定，为各级各部门开展“三问”工作提供了依据。“三问”明确了行政问责制的后果。“三问”结束后，形成书面报告，经“三问”主体负责人审定后，提交有关会议研究决定，按审定的意见和决定进行处理。让国家机关及其工作人员真正对自己的违法和失职行为及其后果有明确预期，产生应有的问责压力和制约作用，从而不断增强责任意识、廉洁意识和效能意识。
实施问责问廉问效  全面提高执政能力
长安大学教授  李  刚
延安市实施的“三问”工作，在理念上有新探索，在思路上有所创新，在实践上有新成效，总体上看，是坚持科学发展观，以效能建设为主题，以效能监察为重点，创新行政监察机制，探索标本兼治的监察工作新模式，是全面促进执政能力建设的重要举措。“三问”的核心在问责，关键在保廉，目的在促效，其创新之处是以效能监察带动廉政监察和执法监察，发展和完善了执政能力建设的途径和方式。工作机制重点从效能监察的角度对政府的管理体制和工作机制等主要方面进行监督检查，出发点是解决行政效能即执政能力建设问题。 “三问”工作将问效与问责、问廉结合起来，以问效带动问责和问廉。与问廉相比，问效更为深入，有带动问廉的作用，能将问责引向深入，是一种从制度建设上、源头上惩防并举的实践探索。“三问”工作以党委政府的重大决策、重点工作和重大项目作为问责问廉问效的对象，关心群众反映强烈的难点热点问题，关心民生政策的落实，坚决查处以权谋私等违法现象，抓住了执政为民的根本，体现了群众路线，全面贯彻了科学发展观。从政治领导能力看，提高了重大事项决策和管理能力，改变了干部的工作作风。从政治管理水平看，强化了公共服务能力，强化行政执行能力。从监督检查能力看，提高综合监察能力，提高预防腐败能力。
“三问”工作机制是预防与治理的廉政建设新模式
天津社科院法学研究所研究员  于  阳
延安市纪委、监察局审时度势，着眼于新形势下党风廉政建设的需要，在全市范围内推行问责问廉问效工作机制，紧紧围绕市委、市政府确定的重要决策、重点工作和重大项目，建立严密的全力监控体系，通过实施动态、超前、有效的监督，增强了党政机关及其工作人员的责任意识、服务意识，达到转变作风、促进工作、提高效率的目的。这项机制的特色与创新主要表现在以下几个方面。第一，“三问”工作是从源头上治理腐败的有效措施。“三问”工作机制抓住了正确行使权力这个关键，把对国家机关工作人员的监督贯穿于履行职责全过程，延伸到各项具体工作的事前、事中和事后，做到事前提前介入、事中重点防范、事后跟踪监督，从而形成了有效的监督和制约机制，兼顾了治标与治本，努力做到从源头上预防和治理腐败。第二，“三问”工作蕴含着以人为本的反腐工作新理念。通过实施“三问”工作，在道德教育和司法惩处之间构筑了一道严密的反腐防线，对权力运行进行全程监控，有助于促使干部不犯错误，少犯错误或不犯较大的错误，在保护国家和人民利益的同时，实际上也是对干部的保护。从这个意义上讲，“三问”工作是以人为本精神在反腐工作中的具体体现。第三，“三问”工作开创了预防与治理相结合的廉政建设新模式。“三问”工作的提出及其探索，是教育、制度、监督并重的综合性反腐策略的具体实践，“三问”机制融个别教育和动态监督为一体，使教育和监督更具针对性和实效性，既有利于教育和挽救有关干部，也有利于阻止腐败行为的发生及其恶性发展。第四，“三问”工作为廉政法制的完善进行了有益的探索。为配合“三问”工作的顺利开展，延安市纪委、监察局先后制定出台了一系列规范性文件。这些文件在制定过程中，注意克服或弥补以往廉政法制建设中存在的一些问题，做出了一些有益的探索。一是实体性规定与程序性规定并重；二是“三问”相关规定的内容具体充实、可操作性较强；三是“三问”惩戒规定多且手段多样化；四是“三问”工作的组织机构形成了系统，内部协调机制健全、权责明确，便于最大限度发挥其职能。
延安市问责问廉问效工作的基本经验
西安财经学院教授  闫团结
延安市纪委围绕国家机关及其工作人员工作作风的转变、工作效率的提高，党风廉政建设和反腐败工作的进一步深化，制定出台了《延安市国家机关及其工作人员问责问廉问效暂行办法》。实施一年来，取得了明显成效和基本经验。第一，高度重视，精心部署，是问责问廉问效工作的组织保障。市纪委成立“三问”工作领导小组，全市各县区、各乡镇、各部门也都相继成立了领导和工作机构，为“三问”工作顺利开展提供了强有力的组织保障。第二，准确定位，认识统一，是问责问廉问效工作的前提条件。第三，以人为本，关注民生，是问责问廉问效工作的核心目标。一是紧贴市委、市政府的重要决策、重点工作和重大项目。二是围绕机关作风建设。三是针对群众反映强烈的热点难点问题。四是着眼于各项民生政策的落实。第四，严格程序，规范操作，是问责问廉问效工作的制度保证。一是加强了制度建设。建立健全了《信访投诉登记制度》、《信息收集汇总制度》、《信访投诉督办制度》等制度。二是制定了“三问”工作流程图。保证“三问”严格按照工作程序，规范运行，认真实施。第五，结合实际，方法创新，是问责问廉问效工作的正确路径。一是通过典型示范，以点带面，推动全局。二是围绕中心，服务大局。“三问”紧贴市委、市政府的重要决策、重点工程和重大项目实施。三是积极探索，注重调研。“三问”是一项工作创新，各项制度措施还不十分健全完善，为此进行不断的理论探讨，总结完善，改进提升是必要的。
成功且具有推广价值的制度创新
延安大学教授  宇  赟
延安市纪委、监察局首创的问责问廉问效是陕甘宁边区廉政建设制度在新时期体系化、制度化、针对性明确、操作性强，实事求是、服务大局的继承和发扬。在新的历史时期，实施“三问”是为经济社会发展保驾护航的创新之举，是顺应反腐倡廉建设新形势的创新之举，是弥补廉政制度自发演进不足、摆脱路径依赖困境的创新之举。“三问”制度之所以具有推广价值，不仅仅是因为它是在深入调查研究的基础上精心制定的，更是因为它经得起合法性的考问，具有充分的理论根据，实践证明是一项效率较高的制度安排，而且作为正式制度具有流动性和可移植性。它具有宪法依据，符合社会主义法治理念的基本内涵。“三问”把责任监察、廉政监察、效能监察三种纪检监察方式有机结合起来，前移监督关口，突出事前预防、强化事中监督、严格事后追究，既能单独使用，又可合并使用，有效延伸了纪检监督手段，增强了纪检监督功能，不仅能从源头上有效预防腐败问题的发生，而且也能降低反腐败工作的成本，有助于实现权力制约与监督的两个基本目标，是一种权力监督制约手段的完善和创新，它围绕权力运行中的决策、执行、监督、反馈等过程，规制权力的运作，提高反腐败工作的政治、经济和社会综合效果，是一项具有推广价值的制度创新。
延安市问责问廉问效工作运行体制机制研究
西北大学教授  何君安
延安市问责问廉问效工作在监督机制上呈现出下面三个特征：一是以纪检监查机关为主体，成立专门机构“三问办”，拓宽纪检监察工作领域，拓展纪检监察工作职能，通过将国家机关及其工作人员执行中央政策和上级决定、机关作风、遵守廉政规定等各方面情况都纳入纪检监查的对象，广泛实施问责问廉问效，实现廉政监察和效能监察统一，促进了各项工作的落实，对各部门各单位和各级干部行使权力形成了全方位全过程的监督制约机制。二是“三问”工作的开展使各级政府认识到其对促进工作的重要性和有效性，纷纷主动在本部门本单位内部实施“三问”，形成“三问”工作层层有人抓、级级有人管的齐抓共管态势，扩大了“三问”的社会影响力。三是把人大政协、纪检监察、司法机关、组织人事、审计监督、新闻媒体、群众等各方面力量统一起来，规定了群众举报投诉、新闻媒体披露、人大代表和政协委员反映、审计监督、行风评议、工作检查乃至民主评议中发现的问题等这些问题都可能被问责问廉问效；“三问”中发现的问题分别由纪检、组织人事、司法机关等部门处理，其中纪检监察机关进行批评纠正、警示训诫、党纪政纪处分，组织人事部门根据纪检监察机关的意见进行组织处理，构成犯罪的移交司法机关处理。这样就形成了以纪检监察机关为主体、将各种监督机构、监督力量凝聚起来，形成监督合力。
这种监督在全过程和全方位消除了监督死角，也实现了事后监督到事前防范、事中监督的转变，做到了监督工作关口前移，在怎样监督和制约权力行使方面，“三问”做出了有效的探索。