卜安淳：人民检察院何时开始丧失对行政机关的法律监督职权？_法眼人生_法律博客www.fyf...

共和国设置人民检察机关，原初的目的应该是对国家法律执行机关及其部门和人员及公民进行法律监督。这一点，我们从1954年《宪法》第81条的规定中可以看出：“中华人民共和国最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权。地方各级人民检察院和专门人民检察院，依照法律规定的范围行使检察权。”因此，1954年《人民检察院组织法》中规定：“最高人民检察院对于国务院所属各部门，地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权。”（第3条）“地方各级人民检察院，依照本法第二条规定的程序行使下列职权：（一）对于地方国家机关的决议、命令和措施是否合法，国家机关工作人员和公民是否遵守法律，实行监督；（二）对于刑事案件进行侦查，提起公诉，支持公诉；（三）对于侦查机关的侦查活动是否合法，实行监督；（四）对于人民法院的审判活动是否合法，实行监督；（五）对于刑事案件判决的执行和劳动改造机关的活动是否合法，实行监督；（六）对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或者参加诉讼。”（第4条）据此，人民检察机关对公民的法律监督（刑事案件及民事案件的公诉）工作只是检察机关职责工作中的一个部分，检察机关的法律监督工作的主要职责是对行政机关、司法机关等国家机关及其各部门和人员的法律监督。

1954年《宪法》第81条的规定源于1949年《中华人民共和国中央人民政府组织法》第28条的规定：“最高人民检察署对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律，负最高的检察责任。”1951年《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》第3条据此有具体的规定:“最高人民检察署受中央人民政府委员会之直辖，直接行使并领导下级检察署行使下列职权：（一）检察全国各级政府机关、公务人员和全国国民是否严格遵守中国人民政治协商会议共同纲领、人民政府的政策方针和法律法令；（二）对反革命及其他刑事案件，实行检察，提起公诉；（三）对各级审判机关之违法或不当裁判，提起抗诉；（四）检察全国监所及犯人劳动改造机构之违法措施；（五）处理人民不服下级检察署不起诉处分之声请复议案件；（六）代表国家公益参与有关全国社会和劳动人民利益之重要民事案件及行政诉讼。”1954年《人民检察院组织法》第3条和第4条的规定应该是以此为蓝本的。但此后的二十多年中，中国社会变化巨大，国家机关和制度安排也有大的改变。其中，国家法律监督机关（人民检察院）一度停止职权运作。1975年《宪法》第25条中规定：“检察机关的职权由各级公安机关行使。”这应该是当时检察机关实际上停止了职权行使的现实在《宪法》文本中的反映。文化大革命结束后检察机关恢复运作。1978年《宪法》第43条中规定：“最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守宪法和法律，行使检察权。地方各级人民检察院和专门人民检察院，依照法律规定的范围行使检察权。人民检察院的组织由法律规定。”但是，其后的1982年《宪法》对检察机关的职责改为不做具体规定，只是规定“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”（第131条），同时增加了一条：“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”（第135条）尽管如此，我们还是看不到现行《宪法》本身对于人民检察院职权有实质性的改变。

改变人民检察院职权的应该是其它法律的相关规定。1979年的《人民检察院组织法》把人民检察机关对行政机关及其各级部门和人员的法律监督职责几乎删除殆尽。其第5条规定：“各级人民检察院行使下列职权：（一）对于叛国案、分裂国家案以及严重破坏国家的政策、法律、法令、政令统一实施的重大犯罪案件，行使检察权。（二）对于直接受理的刑事案件，进行侦查。（三）对于公安机关侦查的案件，进行审查，决定是否逮捕、起诉或者免予起诉；对于公安机关的侦查活动是否合法，实行监督。（四）对于刑事案件提起公诉，支持公诉；对于人民法院的审判活动是否合法，实行监督。（五）对于刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法，实行监督。”（1983年修订时未做改变）国家检察机关的职责因此而大变。这样的规定使人民检察机关丧失了对行政机关及其各部门和人员的法律监督职权。与1979年《人民检察院组织法》同日（1979年7月1日）由第五届全国人民代表大会第二次会议通过的《刑事诉讼法》更加强化了国家检察机关的这种职权定位（1996年《刑事诉讼法》在相关方面继承之），使检察机关几乎完全地变法律监督机关为刑事公诉机关，丧失了对于国家行政机关及其部门和人员之行政执法的法律监督职权，只是对国家行政机关及其部门的工作人员的有渎行政执法职权的犯罪行为拥有侦查职权和公诉职权。