卜安淳：人民检察院何时丧失对行政机关的法律监督职权

卜安淳：人民检察院何时丧失对行政机关的法律监督职权？时间:2010-09-03 12:22 作者:卜安淳点击:60次
　　理论上说，作为人民共同体的国家除构成内容上的土地、人民之外，必然需要国家体制和治理机制。三权分立的理论将国家治理机制划分为立法、行政、司法三个权力系统。我们共和国的体制安排是将拥有立法权的全国人民代表大会置于国家的最高位置，而行政系统和司法系统皆服从于这一立法系统。所以，共和国现行《宪法》规定，中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。（第八十五条）中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。（第一百二十三条）最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。（第一百二十八条）国家行政机关也就是国家执法机关，其所执之法当然是国家权力机关（即立法机关）所立之法，所以它是国家权力机关的执行机关。国家司法机关也就是国家审判机关，其所司之法当然是国家权力机关（即立法机关）所立之法，所以它要对国家权力机关负责。共和国体制中的一项特殊内容是设有法律监督机关。现行《宪法》规定，中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。（第一百二十九条）最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。（第一百三十三条）从法律监督机关对国家权力机关负责的规定看，国家法律监督机关的职责不应当是监督法律之制定，即法律监督机关不具有立法监督之职权，而应当具有执法监督（监督行政机关即政府的执法活动）和司法监督（监督司法机关即法院的司法活动）之职权。所以，共和国体制中的职权划分，其主要的组成部分应该是立法职权（即立法权）居上，执法职权（即行政权）、司法职权（即审判权）和法律监督职权（习称检察权）分立。 　　共和国《宪法》从整体上把法律监督权定位于与行政权、司法权并列的国家权力，但因这一权力设定是一中国特色（一定程度上继承了中国古代御史台、民国政府监察院的传统，亦借鉴了苏联检察制度的经验），既缺乏国际上的成功的国家制度经验，又缺乏国内的保障权力运作之具体落实的法律制度安排。于是，这一制度在数十年的运作中不断变化，其法律监督职权也不断被削弱。现今，依据现行《宪法》和《刑事诉讼法》中的相关规定，人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律（《宪法》第一百三十五条，《刑事诉讼法》第七条），在《人民检察院组织法》的具体规制下，检察院的法律监督职权主要的只剩下了刑事司法监督职权，而其主要职能是从事刑事公诉工作。 　　如何理解《宪法》第一百三十五条，是个需要认真探讨的问题。《宪法》中的所谓“公安机关”其实只是行政机关（政府）中的一个部门。作为政府部门的公安部门所从事的工作之中，与刑事案件相关的只是（也只应该是）一部分。所以，从国家行政机关角度看，与刑事案件相关的工作在其全部行政工作中所占的比例是很小的。从人民法院看，刑事案件只是法院司法工作的一类对象，法院司法工作还包括对民事案件和行政案件的审判。同样道理，对有关刑事案件的执法工作和司法工作的监督也应该只是检察机关的法律监督工作的一部分，因为还有更多的行政机关其他方面的执法工作需要法律监督机关进行监督，还有民事司法和行政司法的法院司法工作需要法律监督机关进行监督。但是，不知出于什么原因，作为法律监督机关的检察工作，现今却局限于现行《宪法》第一百三十五条的规定，主要只是从事针对刑事司法的法律监督工作，工作稍有扩展，也只是从事针对司法工作（包括刑事司法、民事司法和行政司法）的法律监督工作。 　　共和国设置人民检察机关，原初的目的应该是对国家法律执行机关及其部门和人员及公民进行监督。这一点，我们从1954年《宪法》第八十一条的规定中可以看出：“中华人民共和国最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权。地方各级人民检察院和专门人民检察院，依照法律规定的范围行使检察权。”因此，1954年《人民检察院组织法》中规定：“最高人民检察院对于国务院所属各部门，地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权。”（第三条）“地方各级人民检察院，依照本法第二条规定的程序行使下列职权：（一）对于地方国家机关的决议、命令和措施是否合法，国家机关工作人员和公民是否遵守法律，实行监督；（二）对于刑事案件进行侦查，提起公诉，支持公诉；（三）对于侦查机关的侦查活动是否合法，实行监督；（四）对于人民法院的审判活动是否合法，实行监督；（五）对于刑事案件判决的执行和劳动改造机关的活动是否合法，实行监督；（六）对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或者参加诉讼。”（第四条）据此，人民检察机关对公民的法律监督（刑事案件及民事案件的公诉）工作只是检察机关职责工作中的一个部分，检察机关的法律监督工作的主要职责是对行政机关、司法机关等国家机关及其各部门和人员的法律监督。 　　1954年《宪法》第八十一条的规定源于1949年《中华人民共和国中央人民政府组织法》第二十八条的规定：“最高人民检察署对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律，负最高的检察责任。”1951年《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》第三条据此有具体的规定:“最高人民检察署受中央人民政府委员会之直辖，直接行使并领导下级检察署行使下列职权：（一）检察全国各级政府机关、公务人员和全国国民是否严格遵守中国人民政治协商会议共同纲领、人民政府的政策方针和法律法令；（二）对反革命及其他刑事案件，实行检察，提起公诉；（三）对各级审判机关之违法或不当裁判，提起抗诉；（四）检察全国监所及犯人劳动改造机构之违法措施；（五）处理人民不服下级检察署不起诉处分之声请复议案件；（六）代表国家公益参与有关全国社会和劳动人民利益之重要民事案件及行政诉讼。”1954年《人民检察院组织法》第三条和第四条的规定应该是以此为蓝本的。但此后的二十年中，中国社会变化巨大，国家机关和制度安排也有大的改变。1975年《宪法》第二十五条中规定：“检察机关的职权由各级公安机关行使。”“检察和审理案件，都必须实行群众路线。对于重大的反革命刑事案件，要发动群众讨论和批判。”这是当时检察机关实际上停止了职权行使的现实在《宪法》文本中的反映。文化大革命结束后检察机关恢复运作。1978年《宪法》第四十三条中规定：“最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守宪法和法律，行使检察权。地方各级人民检察院和专门人民检察院，依照法律规定的范围行使检察权。人民检察院的组织由法律规定。”但是，其后的1982年《宪法》对检察机关的职责改为不做具体规定，只是规定“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”（第一百三十一条），同时增加了一条：“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”（第一百三十五条，内容应该源于1979年《刑事诉讼法》第五条）尽管如此，我们还是看不到现行《宪法》本身对于人民检察院职权有实质性的改变。 　　改变人民检察院职权的应该是其它法律的相关规定。1979年的《人民检察院组织法》把人民检察机关对行政机关及其各级部门和人员的法律监督职责几乎删除殆尽。其第五条规定：“各级人民检察院行使下列职权：（一）对于叛国案、分裂国家案以及严重破坏国家的政策、法律、法令、政令统一实施的重大犯罪案件，行使检察权。（二）对于直接受理的刑事案件，进行侦查。（三）对于公安机关侦查的案件，进行审查，决定是否逮捕、起诉或者免予起诉；对于公安机关的侦查活动是否合法，实行监督。（四）对于刑事案件提起公诉，支持公诉；对于人民法院的审判活动是否合法，实行监督。（五）对于刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法，实行监督。”（1983年修订时未做改变）国家检察机关的职责因此而大变。这样的规定使人民检察机关丧失了对行政机关及其各部门和人员的法律监督职权。与1979年《人民检察院组织法》同日（1979年7月1日）由第五届全国人民代表大会第二次会议通过的《刑事诉讼法》更加强化了国家检察机关的这种职权定位（1996年《刑事诉讼法》在相关方面继承之），使检察机关沦为刑事公诉机构，几乎完全地变法律监督机关为刑事司法诉讼主体，由审判机关的监督者沦为审判机关的工作对象——诉讼当事人之一方。但是，只剩下了刑事公诉职能的检察机关并不愿自身的职权地位降低。于是，既然检察机关只能在刑事诉讼的领域之内作为，检察机关就尽可能在刑事诉讼工作中把自己的职能功效发挥至最大，因而检察机关既做公诉工作，又做侦查工作，依然还做监督工作。于是，在某一大类刑事案件的整个诉讼过程中，检察机关从立案、侦查、起诉到监督，除审判和执行外，包揽了大半的工作。在这样的现实情况下，共和国的刑事司法实际上不再由人民法院主导，而是由人民法院和人民检察院共同主导。国家检察机关的这种轻法律监督而重司法操作已使国家的司法权形成实际上的分割，而检察机关过于介入司法实务的代价是对于司法监督职权的削弱和对于执法监督职权的放弃。
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