日本《国家公务员伦理法》：伦理道德与法的有机结合

日本强调“法治主义”和“法治国家”理念已有近70年的历史，但事实证明，仅靠《国家公务员法》和《地方公务员法》并不能彻底防止形形色色的腐败现象的发生，特别是随着社会政治经济环境的日益复杂化，腐败行为的表现形式具有更大的隐蔽性。因此，日本政府和学者们共同探讨将伦理道德与法相结合，即克服伦理道德不具备国家强制力的弱势，通过立法规范公务员的行为。1999年4月，日本《国家公务员伦理法》正式实施。它是日本行政改革的一大举措，也是日本政府为了防止国家公务员腐败所采取的一项重要措施。
立法背景及目的
在实施行政改革的时代，应担当行政改革重任的国家公务员的自身伦理建设是特别重要的问题。在日本，伦理问题的核心部分主要有四个方面。第一，企业家伦理（亦称为企业伦理），是指企业家抑制获得超高额利润，谋求为社会作贡献，为公共利益发挥作用。第二，市民伦理。市民为谋求正常的生存条件，不仅要追求有利于自己的利益，还要追求为社会作贡献，为公共利益发挥作用。第三，政治家伦理（亦称为政治伦理）。它要求政治家要时刻注意抑制利己部分的利益扩张，要求政治家为全社会作贡献。第四，国家公务员伦理（亦称为行政伦理）。公务员是全体国民的服务者，要求公务员应本着被录用时的最初志向，即谋求为整个社会作贡献。在上述四个方面的伦理中政治家伦理和国家公务员伦理在社会意识形态中发挥着重要的作用。不可否认，无论在哪一个社会中，政治家伦理和国家公务员伦理都对企业家伦理和市民伦理起着引导、示范的作用。尤其是国家公务员同市民接触的广泛性，使这一作用更为突出。
政府处在建立社会道德体系的核心地位，有积极的价值导向功能和独特的社会整合功能，而政府中的国家公务员优良的伦理道德表现则是赢得公民信赖的一种资本和手段。国家公务员不仅是社会的管理者和服务者，而且是公民社会的一个有机组成部分。为了防止出现政府危机，也必须加强其社会责任意识，提高伦理道德素质。尤其在市场经济条件下，为防止权力交易、渎职失责、权钱交易、以权谋私、渎职犯罪等行为，必须把伦理道德规范纳入社会的法律规范体系之中。美国学者萨拜因说：“当人们处于从恶能得到好处的制度之下，要劝人从善是徒劳的。”日本学者真锅俊二指出：“在决定自己的行为方面，伦理道德只是一种自我约束力量，这种力量是非常有限的补偿机能。”这些都说明日本伦理立法的重要性和必要性。
日本制定《国家公务员伦理法》针对性强，目的明确。该法第1条明确规定：“就这个法律颁布的目的而言，国家公务员是全体国民的服务者，国家公务员执行职务是受国民的嘱托，采取一些措施，为的是保持国家公务员相关职务的伦理关系，保障国家公务员切实履行职务的公正性，防止国民对公务员执行公务的公正性产生怀疑或不信任。从而增强国民对公务员执行公务的信赖感。”该条款明确阐述了日本制定《国家公务员伦理法》的立法目的。
主要内容及特征
日本《国家公务员伦理法》由六章46条构成，有以下主要内容及特征。
———特别职公务员与一般职公务员的伦理立法相结合。日本公务员按不同分类标准可分为：国家公务员和地方公务员；一般职公务员和特别职公务员。一般职公务员通常是指参加公务员录用考试合格后被录用的公务员。特别职公务员是指经公开选举或国会表决任职的重要官员以及待遇特殊的、执行带有政治色彩的重要职务的人员（包括内阁总理大臣、人事官及检察官、内阁法务局长官等）。近年来关于特别职公务员在伦理方面制定的相关法律有以下四类。①1992年12月日本公布了《政治伦理确定国会议员资产等公开的法律》，明确阐述颁布此法的目的是使国会议员的资产状况时刻接受国民的监督与批判，并以此促使民主政治的发展和完善。②1994年2月日本公布了《政党协助完成法》，这部法律的宗旨是促进政党政治活动的发展和完善，确保政党政治活动的公开与公正。③在此基础上，日本又颁布了《禁止利用依据确立的政治伦理名义从事股票交易》，这部法律主要以国会议员为对象。④2000年12月颁布了《处罚利用公职而获得盈利的斡旋行为的法律》。
日本政府为体现公务员伦理立法的规范化，既强调政治伦理（亦称政治家伦理或称特别职公务员伦理）立法，又强调对一般职公务员的伦理立法。《国家公务员伦理法》立法目的是确保公务员执行职务的公正性，增强国民对公务员执行公职的信赖感。特别是《国家公务员伦理规程》第1条规定：第一，公务员必须要深刻领悟自己是全体国民的服务者，并不是一部分人的服务者，因此，应对国民一视同仁，不能差别对待；第二，公务员要公私分明，决不能因职务、地位为自己的所属党派左右，决不允许牟取个人利益；第三，公务员应依法律的授权行使职权，决不允许从利害当事人手中接受赠送的物品，避免导致国民的怀疑或不信任；第四，公务员在执行公务时，要以身作则，时刻注意不要让自己的行为给公务员整体带来不良影响。
———日本《国家公务员伦理法》相关内容的规定是对日本《国家公务员法》相关内容的补充。日本《国家公务员法》第82条虽然对公务员的惩戒作出了明确的规定，但不够具体，操作起来很难掌握尺度。例如，对公务员的惩戒规定：如果公务员违反该法或违反法律执行命令，违反职务上的义务或出现玩忽职守行为，以及作为全体国民的服务者做出与自己职务不相称的不良行为等，将被给予免职、停职、减薪或警告等处分。但公务员出现什么情形属于玩忽职守，并没有明确。对公务员作出与自己的职务不相称的不良行为等规定也过于笼统。
日本《国家公务员伦理法》及补充规定《国家公务员伦理规程》则对公务员在执行职务过程中可能出现的违反职业伦理行为作了详细规定，并对每种行为都制定了相应的惩戒措施，成为《国家公务员法》的有力补充。
———有《行政程序法》和《信息公开法》与《国家公务员伦理法》和《国家公务员伦理规程》相关内容衔接。日本《国家公务员伦理法》和《国家公务员伦理规程》除规定哪些是违反公务员职业伦理“规程”的行为外，还规定了对违反规程所应受到的处分，在实施中比较容易操作和接受。但在《国家公务员伦理法》和《国家公务员伦理规程》中并没有体现出对公务员不利处分的救济程序。日本《行政程序法》则明确，对行政机关对公务员所实施的不利处分，要举行听证会，要向行政相对人明示理由，并且进一步制定了举行听证会的通知方式、代理人、参加人、文书的阅览、听证会的主持等内容的规定，对违反《国家公务员伦理法》和《国家公务员伦理规程》的公务员在权利保障上是一个不可缺少的程序。2001年又颁布了《信息公开法》，通过扩大国民的知情权，加强国民对国家公务员的监督。
思考与启示
日本《国家公务员伦理法》规范的内容细致，对产生腐败的行为有明确的划分和规定。例如，从利害关系人那里接受的招待具体包括：从利害关系人那里接受无偿的服务；接受游玩或打高尔夫球的招待；接受国内旅游的招待或接受海外旅游的招待；同利害关系人一起饮酒作乐等。从利害关系人那里接受金钱或物品的赠送行为具体包括：从利害关系人那里接受不动产的赠送行为；接受借款或无偿借贷；接受无偿借贷不动产的行为；接受未公开发行的股票的转让等。这种明确划分便于在执行惩罚中对号入座，从而提高法律的可操作性。
日本《国家公务员伦理法》的颁布加大了反腐败的力度。腐败行为的双方是以权力为交易对象。权力交易尤其容易活跃在倾向于人治的思维习惯中。反腐败一方面在意识形态中，既是对权力的维护，又是与权力的较量；另一方面在物质形态中，是对公民合法的政治、经济利益的保护。借用法律的威慑力，对公务员的伦理道德进行规范，就是旨在预防腐败行为发生。
在监督方面日本设有专门的国家伦理审查会。日本对公务员的伦理监督在人事院设立了国家伦理审查会，对防止公务员腐败发挥了积极的监督作用。
（中国廉政网——中国纪检监察报）