江涌：“大部制”不宜过高期待(《财经》 2008-3-12)

“大部制”不宜过高期待
□江涌/文 《财经网》 　 [ 03-12 10:31 ]
没有政治体制改革推进，建立起来的很可能是貌合神离而不是浑然一体的“大部制”
【《财经网》专稿/特约作者 江涌】党的十七大明确指出：“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。”“大部门体制”就是指将相同性质或相同职能的部门合并，集中由一个大部门统一行使。可以精简政府机构，减少部门之间的职能交叉和权限冲突，简化公务手续，提高行政效率，降低行政成本，有利于建立统一、精简、高效的符合市场经济和民主法治要求的现代化政府体制。
“大部门体制”是市场经济成熟的国家普遍采用的政府体制模式，是现代社会公共服务型政府的制度产物，也是深化行政管理体制改革的重要环节。
值得期待
“大部门体制”改革意味着部门的重组，必然涉及部门之间权力和利益的重新分配。
公共管理方面的专家普遍认为，“大部门体制”改革的最大阻力仍然是多年来被不断强化了的部门利益。所谓部门利益，就是指行政部门偏离公共利益导向，追求部门局部利益，变相实现小团体或少数领导个人的利益，其实质就是“权力衙门化”与“衙门权力利益化”。
由于通过扩张政府部门来扩张自己的权力，通过突破财政预算、拓展预算外收入来获取利益，部门利益因而具有内在超编、超支的动力。正是因为部门利益等因素，1982年至今，中国的行政管理体制先后进行过五次大“瘦身运动”，都不是很成功。国务院组成部门、直属机构1982年由100个裁减到61个；1988年由67个裁减到60个；1993年由86个裁减到59个；1998年由40个裁减到29个；2002年进行了新一次调整，调整后的部门虽然只有28个，但是包括1个特设机构、18个直属机构、4个办事机构、10个部委管理的国家局、14个直属事业单位，另外还有100多个议事协调机构，仍然庞大得可以用“臃肿”来形容。过往经验表明，“给自己开刀”或“拿自己开刀”的改革，很难。
五次机构改革，体现的轨迹恰是专业管理体制一步步向综合管理体制转变，这一思路与趋势相当清晰。但是，新中国建立以来，尤其是改革开放以来，中国政府的主要职能是推动经济发展，因此被称为“经济主导型政府”。在这个过程中，政府本身成为经济主体，各部门自然从“部门利益最大化”出发，不断扩张、巩固、利用行政权力，主导资源配置，获取各种利益。因此，行政管理体制改革，没有政府的基本职能的根本转变，功能不减，必然难以弱化盘根错节的部门利益，使得这些行政管理体制改革很快就流于形式。
十七大报告明确了政府的职能转型方向：建设服务型政府。政府要从发展经济的主体，转变为维持社会正义、保障社会和谐的主体，成为主要是调节和协调各种不同利益的主体。如果政府职能能够切实转变，必然伴随着政府部门的分权放权，即向市场、向社会、向地方分权放权，更多的资源配置由市场来调节，审批减少了，从而减少了部门利用职权获取利益的机会。
“大部门体制”取代各自分割的小部委制，借权力统一、重构之际，若能按照“决策、执行、监督”的改革思路，建立起有效的权力运行与约束机制，既考虑部门之间的决策、执行和监督相对分离，同时也考虑到大部门内部的决策、执行和监督的相对分离，就有可能弱化部门利益。“大部门体制”若能减少部门之间的相互推诿挚肘以及政策之争，减少部门利益攀比与竞赛，就有望切实提高行政效率，遏制部门利益扩张的广度。
问题多多，困难重重
弱化部门利益膨胀，“大部门体制”值得期待，但是不宜过高期待。部门利益膨胀成因复杂，不仅有极大的广度，还有无比的深度。权力部门化，部门利益化，利益集团化，部门利益当中有着极其复杂的集团利益、小团体利益、领导个人利益，这些利益不会因为体制的改变而自然消失。
部门利益膨胀涉及的不只是一般政府部门，因为中国政治体制特殊，诸多政府职能延伸到执政党以及人大系统。因此，成功的“大部门体制”改革，肯定会牵动政治体制改革，涉及和涵盖到党政、人大等权力系统。没有政治体制改革推进，建立起来的很可能是貌合神离而不是浑然一体的“大部制”。因此，“大部门体制”改革必须要考虑党的权力和政府权力的合理有效对接。比如文化部、广电总局与中宣部的关系，公安部、安全部、司法部与政法委的关系，中组部与人事部的关系等。
“大部门体制”改革当然必须有政府的职能调整，但是政府职能问题只是部门利益膨胀的重要成因，而不是惟一的。实际上，政府及其部门的成立，都有一个“委托—代理”关系，而只要有“委托—代理”关系，就有“道德风险”问题。即便政府转换了职能，从“经济主导型政府”成功转变为“建设服务型政府”，政府也不可能与经济绝缘，弥补“市场失灵”依然是其重要职能。但只要政府干预经济，就很可能落入“诺斯悖论”：政府本应提供公正无偏的公共服务，但由于种种原因，往往打着提供公共服务的招牌，谋取自身利益，最终提供的很可能是“公共灾祸”。因此，只要政府干预经济，只要政府有部门，就一定会出现部门利益。
“大部门体制”极有可能把分散的部门利益积聚为集中的部门利益，减少部门利益的广度，但是有可能加剧部门利益的深度，因此治理起来可能会更难。
部门利益膨胀归根结底是权力滥用问题，权力只有充分接受各类监督，“在阳光下运作”，滥用才能被有效抑制，从而遏制部门利益膨胀。实行“大部门体制”，部门权力更大，监督约束更难，更易于谋取部门利益。
给自己开刀，拿自己开刀，决心很大，勇气可嘉，但是具体运行很是艰难。所以，中国行政管理体制的“瘦身运动”，一直重复着“精简—膨胀—再精简—再膨胀”周期性循环道路。■
作者是中国现代国际关系研究院经济安全研究中心主任，“警惕部门利益膨胀”一文的作者
更多报道请见专题：热议“大部制”
http://www.caijing.com.cn/superministry/review/2008-03-12/52006.shtml
http://www.nanfangdaily.com.cn/southnews/spqy/200803130012.asp