非专业应急队伍国内外概况及发展对策刍议

摘　要：非专业应急队伍是相对政府直接管理层面下的队伍而言。《中华人民共和国突发事件应对法》第二十六条首次出现了非专业应急救援队伍一词，但并未准确、完整地定义何为非专业应急队伍。美国、日本、德国等国家在发展非专业应急队伍建设上起步较早，有许多成功经验，值得借鉴。我国的非专业应急队伍如何培育和发展，值得探讨。

关键词：非专业应急队伍；应急管理；发展对策

在“5·12”四川汶川特大地震应急处置过程中，除公安、消防、医疗等为主体的专业应急救援队伍外，由民间自发组织的志愿者救援队伍同时也活跃在抗震救灾的主战场上，成为夺取抗震救灾全面胜利的重要生力军。同样，2008年北京奥运会，各地的安保志愿者已成为一道亮丽的风景线。从应急管理的实践和发展看，民问自发组织的力量已在应急预防与响应、应急救援与处置乃至事后秩序的恢复与重建等方面发挥出日益重要的作用。换句话说，在应急管理的过程当中，行政力量与民间力量的共同参与，已不断丰富与扩展了应急队伍概念的内涵与外延，成为我国转型社会治理改革、完善应急管理体系、提高应急救援效能值得研究的现象。鉴于这部分应急队伍的组织架构、组织方式、专业化程度与政府直接管理层面下的应急队伍对比的差异，我们暂且把这部分应急队伍称作非专业应急队伍。

一、非专业应急队伍的概念

《（中华人民共和国突发事件应对法>释义及实用指南》（全国人大常委会法制工作委员会编著）对《突发事件应对法》第二十六条所出现的“非专业应急救援队伍”作了条文上的释义，“非专业应急救援队伍并非为突发事件应对而设，也没有从事危机救援和危机控制的职责，但某些突发事件发生时，临时需要他们来承担一些应急救援和应急控制的任务，例如由政府或有关部门招募建立的由成年志愿者组成的应急救援队伍等”。【1】笔者认为，该释义首次从法律层面上阐述了非专业应急队伍定义，也就是说将非专业应急队伍作为应急主体之一而纳入法律所调整的范畴，这对我国加快构建非专业应急队伍体系具有重要意义。但是拘于我国在构建非专业应急队伍体系仍处于初级阶段的现状，其中看似矛盾、冲突的话语似乎折射我国非专业应急队伍建设方面的空白，该释义有待在非专业应急队伍的不断发展中进一步完善。

首先，概念释义中有关非专业应急队伍的职责值得进一步探讨。释义中肯定非专业应急救援队伍，认为临时要承担一些应急救援和应急控制的任务，却又没有从事危机救援与控制的职责。即然非专业应急救援队伍并非为突发事件而设，何又冠名为应急救援队伍，这也反映出行政管理者还未将非专业应急队伍完全纳入社会应急管理的范畴，值得深入探讨。

其次，概念的外延界定需进一步完整。无论是《突发事件应对法》还是《释义》都只定义了非专业应急救援队伍，正如释义所解释的“承担一些应急救援和危机控制的任务”。从管理学的基本职能上看，管理职能包括计划、组织、领导、控制；而一些非专业应急队伍的组织架构也包含了管理的其他职能。从应急管理的运行机制上看，非专业应急队伍所承担的也不只有救援，还包括预测、应急响应与处置、事后的恢复与重建。因此，非专业应急队伍的应急任务仅包括应急救援和应急控制是不完整的。

笔者认为，非专业应急队伍是指社会团体、企事业单位自建的应急队伍以及应急志愿者等组成，在参与各种突发性事件应急处置中起次要、补充作用的应急处置队伍。其主要特征是：一是主体由社会团体、企事业单位自建的应急队伍以及应急志愿者组成，其中应体现应急特征，从而区分于其他志愿者队伍；二是参与应对和处置突发性事件相关工作；三是区别专业应急队伍的主要标志是受自身专和岗位的局限，因此在突发性事件应急处置起次要、补充作用。

二、若干代表性国家非专业急队伍的概况

从美国、日本、德国等发达国家的应急管理体制机制建设的实践来看，这些国家非专业应急队伍发展相对比较成熟，已经形成了具有以“民间自发组织、政府有效管理”为特征的运行模式，并且基本纳入本国的应急管理框架体系中，极大地提高了应急管理的效能。

（一）美国非专业应急队伍概况

在美国，志愿者组织、新闻媒体、工商企业、社区等社会组织，通过各种形式参与应急管理工作，成为应急管理体系的组成部分。平时，这些社会组织参与政府的应急管理工作，发生灾害时，则是政府应急处置的依靠力量。例如。“9·11”事件发生后，美国红十字会参与了一系列的救援活动，在纽约等地建立庇护所和家庭援助中心，提供了大量的救灾物资，组织精神医生提供帮助。美国洛杉矶市于1985年建立了“社区紧急应变队”，其目的在于当重大突发事件发生后，专业应急队伍抵达灾区之前，由该队负责对受灾民众进行简易救援，以提高应急处置效率、减轻伤亡，专业应急队伍的负担。随后，美国联邦紧急事故管理署将洛杉矶市这一经验推广到各州，专门编制了“社区紧急应变队”训练制度和年度经费预算，2003年国土安全部成立后对这一做法继续加以支持沿用。

（二）日本非专业应急队伍概况

在日本，民间防灾组织、志愿者、社区组织、企业、公民等，都是应急管理工作的参与主体，通过组织和资源整合成为应急管理体制的组成部分。根据法律规定，日本的红十字会、医疗卫生、民间电视台、汽车运输业等社会组织，都被确认为公益性防灾机构。各级政府通过与这些社会机构签订协议，使社会团体在平时和应急时都能积极参与防灾活动，以充分利用各种社会资源进行救援，确保应急物资、人员、设施和设备的储备，减轻政府负担。例如，汽车协会在发生灾害时必须提供汽车车辆，相关费用由政府支付或者进行补偿。日本工商企业也是应急管理的重要组织，不仅有责任参与地区和社区内的防灾工作，而且企业本身也必须建立应急体系，保证企业安全。

（三）德国非专业应急队伍概况

德国应急管理组织体系由政府、公共组织和民间组织共同组成。民间组织包括128志愿者组织，其中红十字会最大，约有30万人。所有组织的成员都要经过应急救助的特殊培训。德国认为，在应急管理中培训演练非常重要，培训能使人们增强应变能力及经验。例如，德国在1998年发生火车脱轨事件，在救援中，各级组织的救援人员在事发后先后赶至现场，两小时就将所有伤员送往医院，这与社会组织事先培训演练有很大关系。