美国执政党集团对军队的控制

　所谓“党军关系”，主要是指执政党与军队这两大政治集团之间的互动及主从关系。其实质是执政党对军队的领导和控制。美国学者认为，美国军队长期强调专业主义、文人至上传统，以及维持政治上的中立，因而“无所谓党军关系的存在”。因此，他们不使用“美国党军关系”这样的提法。但他们对“文武关系”的阐述实际上就涉及了党军关系概念。广义的文武关系，涉及社会上一般公众和武装力量成员相互间所持的态度和行为；而狭义的文武关系则意味着武装力量与合法建立的文人政府之间的主从关系。所谓“文人政府”，是指由文人来领导的政府，“文人”是相对于“军人”而言的。而在政党政治时代，政府必然是由代表统治阶级利益的执政党来领导的，所谓的“文人领导”都是执政党的成员或被执政党认可的人物。所以，相对于政府来说，执政党是具有本原性的东西，因而执政党对军队的领导比政府对军队的领导更具有基础性和本原性。因此，狭义的文武关系，其实质就是执政党与军队的关系。这当然适用于美国的情形。本文中使用的即是狭义的文武关系概念。

  本文中的“执政党”是指美国的两大政党，而不单指总统的党。因为，美国总统制下的两党制可能产生分裂政府，一个党控制行政权，另一个党控制立法权；在此情况下，不掌握总统职位的党可以对总统形成强大的牵制甚至对抗。即使某一党同时控制了白宫和国会，拥有了统一政府，国会中的少数党与多数党在立法过程中仍有较强的讨价还价能力。另外，与总统属于同一个政党的议员还可能和总统闹对抗，另一个党的议员反倒可能支持总统的提议。因此，美国政治制度实际上是两大资产阶级政党共同掌握政权的制度设计。这样看来，在美国的政治舞台上，总体说来，两个政党都是执政党。

  一、建国至第一次世界大战前夕的美国党军关系

　　由于对英国克伦威尔军事独裁和“斯图亚特”王朝专制统治的痛苦记忆，北美殖民地人民一向对常备军持戒备态度。因此，早在独立战争中，美国就确立了由文人政府控制军队的传统。但当时文人政府对军队（大陆军）的权威主要是通过立法控制（大陆会议）来体现的。它发布命令，任命军官，提供给养，对大陆军实现了有效的控制。美国1787年宪法则正式确立了文人治军的制度，但同时又体现了权力制衡的原则。它规定立法机关“募集和维持陆海军”，而总司令则属于行政部门。

　　1789年，第一届政府即华盛顿政府正式上任。在联邦政府建立初期，美国政治文化中对派别和异议的容忍度很低。其表现是，在前几届政府中存在着激烈的党争，因而军队也有较强的“党军”色彩。当时的两个主要政党都想把自己的人塞入部队。华盛顿和亚当斯在其当政期间（1789-1801），极力将同情联邦党的人纳入刚成立不久的美国陆海军，并在军队的扩充中，只接纳联邦党人加入军官团，从而建立了美国历史上唯一的一支政治军队。杰弗逊在其当政期间（1801-1809），则将一些疯狂的联邦党人逐出军队，以提升他们自己的追随者，即民主共和党人。

 　　此后至内战期间，上述党军高度整合的现象逐渐发生了转变。在内战期间，不论是在南方还是在北方，西点军校培养的军官在高级司令部都占了统治地位。西点毕业生走上军事领导岗位，使军人开始养成与文人不同的专业兴趣、态度和价值观。军事专业主义开始发展，文武双方关于战争的决策开始有了不同的看法，现代意义上的文人领军议题开始显现，即：确保军方不会利用其影响与专业知识迫使国家政策为其自身服务。军人的政治忠诚成为文人领导关心的首要问题。美国国会“战争行为联合委员会”史无前例地介入了军队事务。该委员会基本上由激进的共和党议员组成，持坚决的反奴隶制和主战立场。它致力于确定高级军官的政治立场，并将不认同战争目的（统一及废除奴隶制）的联邦指挥官清除出军队。内战结束后，民主党的安德鲁·约翰逊总统（1865-1869）执行了同情前南部同盟的政策。这实际上是破坏内战的胜利成果，因此造成了联邦军队和国会的不满。军队和国会遂于1867-1868年间联合起来对抗总统，致使总统的总司令权力被架空。然后，众议院向参议院提出了弹劾总统案，提请参议院审判总统。此举虽然没有成功，但六个月后，在军队和国会的支持下，尤利塞斯·格兰特将军作为共和党候选人当选下届总统。这实际上是党军合作的一个重要案例。当时，国会内的许多激进共和党人与一个代表联邦军队激进共和党老兵的利益集团联合向军队游说，希望军方援助他们与约翰逊总统之间的宪法之争。军队正是应他们的请求才介入这一场政治斗争的。

　　总体而言，这一时期最高级别的专业军官均服从文人政府的权威并忠诚于宪法。军队与约翰逊总统之间的紧张关系也许不属于理想的类型，但那是因为复杂的政治原因而非军事原因，错误主要在总统本人。实际上是约翰逊总统违背了整个资产阶级的利益，因而才遭到共和党议员与认同共和党政治理念的军方联合反对的。

　　第一次世界大战爆发至第二次世界大战结束期间的美国党军关系

　　1914年8月第一次世界大战爆发后，在涉及军事问题的党争中，民主党的威尔逊总统(1913—1921)腹背受敌，既受到共和党的压力，又不能令民主党满意。

　　美国参加一战后，威尔逊授予远征军司令约翰·潘兴太多的自主权，致使司令官与参谋长波顿·马奇之间不和。双方都坚信，只有自己才是战时陆军的统帅。威尔逊总统本人又厌恶军事事务，几乎放弃了总司令的职权，因而文人控制有所弱化。然而潘兴在欧洲指挥战争期间，一直任劳任怨地服从他的文人上司。潘兴回国后，被授予特别为他设置的相当于陆军五星上将的军衔，他于1921-1924年又担任陆军参谋长。潘兴的声望，使陆军参谋长这一职位最终真正成为陆军专业军人的头目。

　　二战时的美国是军人服从文人上司的典范。“二战”时，美军员额从30万剧增至1400万，但文人治军从来没有遇到质疑。尽管急剧膨胀的军方的影响力大增，文人政府（主要是罗斯福总统）的意见在几乎所有议题上都占了上风。据哈佛大学的麦克尔·戴思齐统计，二战期间，在全部28个文武之间有异议的议题上，文人上司的意见均战胜了军人的意见。一个突出的例子是罗斯福与其军事顾问们之间关于“火炬”行动的争论。该行动决定在1943年入侵北非而不是欧洲。但陆军参谋长乔治·马歇尔将军和大多数其他美国高级军事领导人坚决反对入侵北非，然而罗斯福否决了他们的反对意见。火炬行动成功地俘获了275000名轴心国军人，并将“霸王”行动推迟了一年的时间，从而确保了其胜利。在其他一些文武争端中，罗斯福也否决了军方的反对意见，并且通常也做出了正确的战略判断。这大概是由于罗斯福曾担任海军部长助理达八年之久，获得了极强的战略洞察力，罗斯福对其战略能力也十分自信。

　　罗斯福的战略决策也有党争的含义。罗斯福在1942年7月做出两项重大的决定：派遣美国作战师同英军一道开赴北非；在南太平洋发动有节制的反攻。这一决定使英国人和美国海军都感到高兴，同时它又迎合了负责西南太平洋地区的麦克阿瑟将军的战略设想。而麦克阿瑟将军是一位在共和党拥有自己的政治基础的人物。显然，罗斯福的决策考虑了共和党人和共和党派军官的态度。

　　总之，二战期间的美国执政党集团对军队实现了成功的控制，二战成为美国党军关系运行状况最好的时期。主要原因是：⑴挑战性的威胁环境使上台的文人领导有军事经验并关注军事事务；⑵在罗斯福的战时领导体制下，文人政府高度统一；⑶在马歇尔领导下的军人领导层凝聚力非常强，并且各军种均关注对外用兵；⑷文武双方之间在关于兵力运用与国际体系的本质等问题上分歧较少。

 　冷战期间的美国党军关系

　　二战后，核武器的出现加剧了军种之间对于军事任务的竞争，每个军种都要求承担更多的军事任务，各军种都想建立一支既能打核战争又能应付传统的短期作战任务或战争总动员的部队。各个军种都试图在国会内寻找盟友，以实现本军种的利益。

　　国防改组问题上的军种之争，把杜鲁门总统（1945-1953）和国会搞得精疲力竭，遂强行制定了《1947年国家安全法》（1949年又做了修正）。这是关于战后美国国防结构的基础性法案。该法连同其修正案规定，总统与国家安全委员会协商制定政策。国防部领导三个军种部，军种部长不再是国家安全委员会和内阁的成员。国防部长、三个军种部长均由文官担任。这就进一步加强了文人对军队的控制，实际上也就加强了执政党集团对军队的领导。然而，该法案却是一系列激烈的党派之争、军种之争以及党军之间讨价还价的结果。在1949年修正案通过之前，各军种纷纷向国会展开游说，首任国防部长福雷斯特尔受到各军种和国会的双重压力，无法统一对国防问题的各家之言，竟至精神崩溃而自杀。由此可见斗争之激烈程度。

　　共和党艾森豪威尔政府（1953-1961）的上台，引发了新一轮的党争。国会中的共和党人对参谋长联席会议支持杜鲁门的朝鲜战争政策感到很恼火，便逼迫艾森豪威尔把“属于民主党的参谋长们”清除出去。艾森豪威尔采取的对策是，当这些军官的任期一满，就不再委任新职。这是总统和一部分国会议员基于共同的党派理念，联合起来清洗军方领导人的典型事例。

　　越南战争是美国党军关系发展的分水岭。此前及战争期间，文人领导过多地介入作战细节问题，战后，这一状况则发生转变。越南战争标志着高级军事领导人与文人决策者之间的团结程度达到了历史最低点。战前及战争期间，文武双方关于战争指导问题一直存在着矛盾。对地面战来说，希望总统动员后备役部队；而关于空战，他们则要求立即攻击所有的关键目标。然而，军方两方面的意见均被否决。在文人的有限战争战略与军人的全面战争战略的较量中，前者占了上风。军方的不满曾达到异常剧烈的程度。据报道，参谋长联席会议曾一度考虑于1967年夏天集体辞职。然而，参谋长们最终还是决定不采取这一极端的举动。这说明，即便是在有如此多异议的情况下，军人仍服从了文人领导的决定，这也说明了文人治军的力度。

　　越南战争的惨败，使军队蒙羞，改变了社会对军队的看法，造成了军方对文人领导的不信任，它还促成了征兵制的结束，使新一代精英更不可能具有任何军事经历或者对国防问题的兴趣。越战期间，由于兵役义务分配不均，逃避兵役者众，征兵酿成了一场社会危机，引起强烈的社会动乱，美国当局不得不终止征兵，恢复募兵，于1973年3月实行全志愿兵役制度。全志愿兵役制使全体军人不一定能代表整个民间社会，促进了军人的保守心态，致使军队更加疏离于民间社会的某些部分，对美国文武关系产生了长远的影响。

　　越南战争后，美军开始了变革。而影响最大的改革也许来自于共和党议员巴里·高华特和民主党议员比尔·尼克斯联合提出的《1986年国防部改组法案》（简称“高—尼法案”）。该法案大大加强了参谋长联席会议主席的权力，将他指定为总统、国家安全委员会和国防部长的首席军事顾问。参谋长联席会议主席有权主动提出军方的建议。军方人士不再仅仅因为穿军装而被排除在外交政策讨论之外了。这样，军方的政治影响力空前增大，曾引起了一些批评者的质疑。

　　“高—尼法案”在一定程度上也是党军合作的结果。首先，法案的提出者之一巴里·高华特当时是参议院武装力量委员会主席，但他同时又是空军后备队的少将，因此他本来就是有军事背景的人物，他的政治行为不可能不受到他在后备队中身份的影响。其次，该法案几乎全部是由参谋长联席会议的参谋军官和国会相关委员会起草的。再次，该法案的支持者中既有民主党，又有共和党，两位提出者就分属两党。因此可以说，“高—尼法案”的出台是党军合作的又一个重要案例。

　　共和党布什政府（1989-1993）的党军关系尽管也存在隔阂，但总体而言还是比较和谐的。布什政府赢得了军方的好感，这一是因为布什拥有在二战期间可信的作战记录。二是因为布什是共和党人。民主党总统肯尼迪和约翰逊发动了越南战争，继而军方的战争指导又遭到了主要是民主党的反对，这就强化了专业军人早就有的强烈的保守倾向，因而比较能够认同布什总统的共和党政治联盟。三是因为布什政府在“正义事业”、“沙漠盾牌”、“沙漠风暴”等行动中满足了军方使用压倒性武力与具有明确的战略目标的一贯要求。四是因为苏联的威胁基本消除，没有更多的政治顾虑，同时也为了消除“越战”的阴影，布什政府还在这些行动中给了军队领导人更多的自主权，没有过多地介入作战细节，这也是专业军人所想望的。

　　在冷战期间，美国最高文人领导（总统）一般都有军事经验，且十分关注军事事务。整个文人领导层比较团结，总统对军队的控制也大部分能够得到议会的支持。最高军人领导层也十分团结，且关注对外用兵。另外，党军之间在武力运用以及国际政治的本质等问题上，从总体上说，仍能达成共识。然而，这一切在冷战后却发生了很大变化。

　　自冷战结束至现在的美国党军关系

　　冷战结束后，特别是在克林顿总统的第一个任期内，美国文武关系出现了一些似乎是史无前例的问题。如：⑴当时的参谋长联席会议主席（现任国务卿）鲍威尔在《纽约时报》上发表文章公开反对美国对波斯尼亚的军事介入；⑵鲍威尔试图阻止议会对军队角色和任务的改变；⑶部分军人，包括来自美国海军“罗斯福”号航母的水兵和美国空军一些高级将领，曾对克林顿总统本人进行激烈批评；⑷克林顿曾试图废止军方不许同性恋者服役的禁令，军方对此在很大程度上进行了成功地抵制。总之，后冷战时期的文武关系连续使倾向于军人在政策上的影响力大于文人。在戴思齐所列举的自1990年至1997年间的十二次文武冲突事件中，军方意见占上风的竟有七次，比例高达58%。这一系列事件使学者们日益达成共识，即：冷战后的美国文武关系存在“危机”。但也有的学者认为问题并非如此严重，如戴思齐就认为情况并没有达到危机的程度，但自冷战结束以来，美国文武关系确有恶化的倾向。

　　造成上述问题的原因，学者们有的认为其根源在于总统本人：克林顿在“越战”期间曾逃避兵役且在早年“厌恶”军事组织，因此他主政的行政部门与军队之间关系恶劣的状况就是不可避免的。还有的认为其根源在于军队与美国社会的变迁。这一论据涉及三个方面：一是20世纪80年代中期“高—尼法案”对参谋长联席会议的改革使美军更加集中统一，从而使美军对其文人上司不再像以前那样地顺从；二是自20世纪70年代中期的议会革命以来，文人领导对军队的权威变成了行政和立法部门之间宪法之争内容的一部分，因此，军队可以通过操纵两大部门的斗争而获得更多的自主权；三是全志愿兵役部队的社会和政治特点不断发生变化以及没有军事经验的文人政治家增多。上述变迁使军人与政治家之间更加疏离。

　　戴思齐则从国际秩序的变迁这一面来揭示美国文武关系恶化的根源。他的论点是，当一国的军队拥有重大的对外任务时，其文武关系就是最稳定的。而冷战的结束已经使美军主要的对外任务不存在了，但又没有其他明确的任务予以替代。然而，文人领导又不断地加大军队诸方面激烈变革的力度。变革的内容涉及从军队的角色与任务到社会政策等一切领域。如果考虑到这些因素，目前美国文武之间的紧张状态就不再那么令人感到惊讶。

　　台湾政战学校洪陆训教授通过研究，结论性地指出：“观诸克林顿主政时期的文武关系演变，我们可以理解到，即使产生冲突，甚至可能导致危机，身为三军统帅的文人总统，仍能运用民主政治所赋予他的权力进行文人统制。诚如布罗尔所说的，克林顿已经灵巧地运用武装力量作为外交政策的工具，而重新定义了文人统制，使他没有军事经验的缺点转为他的政治资产，即使在发生‘性丑闻’之后，军队依然服从他的领导，并未如学者所担心的是个‘危机’，反而可能是个转机。”实际上，即便是鲍威尔对文人领导的军事决策提出异议，也是他作为主席的分内之事，毕竟最终决定权仍在文人当局。连鲍威尔本人也不认为存在文武关系危机，他说：“总统布什和克林顿以及国防部长切尼和阿斯平都能对武装力量特别是我实施牢固地、无容置疑地控制。”总之，以克林顿为首的执政党集团对武装力量实施了有效的控制。

　　在2000年的总统大选中，不管是共和党的小布什还是民主党的戈尔，都注意到了军方对未来新政府施政以及国家安全的重要性。除了都强调其个人的军事（服役）经验以外，均提出了其强化国防政策的具体主张，例如增加国防预算、发展新式武器系统、部署国家导弹防御系统（NMD）、提高并改善军人待遇与生活、改善文武关系以及恢复军队士气等等。应该说，这里不无拉军人及军属选票的因素。据报道，在本次大选中，戈尔曾试图用非法手段使军人选票无效，从而清除军人对小布什的支持。这就更可以看出军队与政党政治的连结，军人已经被拉进资产阶级内部的权力之争中，从而成为被资产阶级党争所操纵的工具。

　　2000年总统大选的赢家是共和党小布什。在小布什开始主政的最初几个月内，有迹象表明，政府做出了矫正在决策过程中文武之间的不均衡现象（军人过度的影响力）的努力，而军方对此进行了一定的抵制。当时出现了许多关于国防部长拉姆斯菲尔德与参谋长联席会议之间因部长的战略观点而产生摩擦的报道。2001年发生“9·11事件”后，诸军种的预算限额有了一定程度的提高，国会与行政部门达到了空前的团结，全国特别关注国家整体的安全和反恐战争，因此，文武关系又出现了改善的机会。反恐战争具有极强的政治性，更利于执政党集团对军队的政治控制。总的来说，共和党小布什政府的党军关系良好。

　　纵观美国党军关系史，可以初步引申出以下几个结论：⑴美军始终处于执政党领导的文人政府的掌控之下。二百多年的美国历史并未出现过军人取代执政党进行执政的局面。⑵军队经常被卷入美国资产阶级内部政治纷争的漩涡之中。尽管代表整个执政党集团的文人政府牢牢控制了军队，但执政党集团的内部，包括总统和议会之间在国防与军队问题上一直存在着斗争，并经常使军队卷入其中。⑶党军之间始终存在着隔阂甚至冲突，费弗即指出，“美国文武关系之历史，即是因某种文人控制方式而导致的冲突之历史”。⑷美国的军事体制处于不断的变革和完善之中。美国党军关系史表明，每一次这样的变革都会引发复杂的政治斗争，其中往往又涉及到党争。⑸美国执政党对军队的领导和控制是指两党对军队共同的领导和控制，其现实表现是立法和行政部门共同掌握军权。从整体来看，美国执政党集团牢牢掌握了军队。

　　总之，美国党军关系史的发展脉络充分证明了这样一条马克思主义的真理：在政党政治的时代，政党是处在一国政治核心地带的不可或缺的特殊力量和工具，没有政党的参与，国家机器就不能有效运行；任何国家只要存在成熟的政党制度，就必然要由政党来领导国家政权；军队是国家政权的重要组成部分，领导国家政权也必然包括通过某种方式领导或控制军队，因而就必然存在党军关系。美国的历史和现实可以说为这一理论做了最好的注脚。

 （王永强文，《军事历史研究》供稿）