于建嵘："民主"能承当村民自治的诉求吗？

作者: 于建嵘 来源: 中国选举与治理网 2009-11-23 浏览量:30
于建嵘：让村民自治成为农民的一种生活方式
村民自治经过11年的实践和运行，目前这一制度已经遭遇到发展的瓶颈。我们有必要反思其整个发展过程中的每个环节。它作为国家在乡村社会引入的民主和治理制度，必须与农村社会的治理环境和农民的生活规则相契合。为此，要使村民自治在农村真正获得长久发展的稳定基础，就不能再诉求“民主”这种对农村社会来说相对陌生的政策话语，而必须让其成为农民的一种生活方式。（2009年11月18日，中国“村治在线”开通现场新闻发布会暨“村组法修改”研讨会在中国社科院举行，会议主持人：于建嵘研究员，到场的专家和官员包括赵树凯、李永忠、蔡霞等，图片来源：杨子云的博客）
一、"民主"能够承当村民自治的诉求话语吗？
在相当长的时间里，村民自治是在"民主"的价值光环下得以推行的。这种民主的形式在选举中体现得最为明显，因而，村民自治也在一定程度上成了"选举政治"。对于选举后民主效能的实施，即村委会在当选后的村庄治理中的绩效，却缺乏一个有效的监督途径和衡量标准。在很多村庄，村民自治在选举后就意味着这一制度的实施过程完结了，即使村干部在治理过程中有严重损害村庄利益的违法行为，甚至出现"黑恶化"的现象，普通村民也无法实施他们作为"选民"的一般权利，而只能任由他们肆意妄为。
最初，村庄的日常事务一般通过村民代表大会或党员干部会议讨论协商决定。一般来讲，村里每个月都会举行党员干部碰头会议，就涉及全村的村民关心的问题进行讨论，听取大家的意见。村民代表会议成立的一段时间里，发挥了其应有的作用，但后来在一些涉及村庄利益的事情的处理上，村支部和村委会就因事事召集村民代表开会太麻烦，而逐步代替了村民代表会议的职能，有事就由村支部和村委会召开会议决定。久而久之，村民代表也失去了其参与的积极性，他们经常不去参加会议，或者参加也只是一个形式，村民代表会议逐渐成为一种摆设。村民代表与村民的联系并不密切，有些村民与代表联系时，并不看重他的代表身份，也不向他反映事情，或即使反映了，对问题的解决也没有太大帮助。他们多数情况下是纯粹的个人交往。有些村民根本不知道哪些人是村民代表，有些村民代表直接由有权力的村支书指定。为了解决这些问题，河北青县通过做实村民代表会议，取得了一些有益的成果。
从实际运行方面来看，最初召集村民或村代表开会，大家都还算比较积极，但普通村民在村庄事务的决策中发挥作用的空间是有限的。即使村民投了票，村代表提出了村民反映的意见，但往往不能得到真正落实，常常由于种种原因被搁置下来，有的村民多次反映仍得不到答复。在这种情况下，村民对村内事务的参与热情逐渐降低，对村民自己管理自己事务的真实性和有效性也产生了怀疑。在追求现实经济利益的市场经济大潮下，农民逐渐抛弃这种"无直接利益"的村庄政治，并最终退出了对村庄一般事务的参与，从而使村民民主管理村庄事务的理念只剩下一个外壳。村民大会的召集更是较少，一般只是在村委会换届时召集。但由于村民对投票结果往往很失望，最终当选的往往不是村民心中所期望的候选人，因而对村民大会的热情也在降低，甚至在开会时，乱写乱投的情况大量存在。贿选、计票中隐藏的潜规则更是让这一制度的民主性大打折扣。
由此，村民自治的制度架构在实际运行过程中出现了问题。在一定的意义上，民主对于传统的农村社会来讲，是一种奢侈品和陌生物。因而，诉诸"民主"这种政策话语，无法引起农民内心的共鸣和响应。在追求经济利益的驱使下，多数农民只关心与自己切身利益相关的事情，他们没有心思去想玄之又玄的东西。因而，农村社会引入村民自治并发展基层民主无疑是正确的，但"民主"不能作为主流的政策话语，而只能是附带效应，甚至有可能是最重要的效应。
二、村民自治的运行必须符合乡村社会的生活规则
村民自治如何在正由传统走向现代的农村社会中获得稳定发展的基础？我们在这一崭新的制度架构过程中，该诉诸何种政策话语？在村民自治运行的最初一段时间，发展农村基层民主成为众多村民自治倡导者和决策者的目标和要求。在发展草根民主的价值理念下，各地建立了村委会，在制度架构上建立起了民主的外壳。问题关键是，这种建构模式在多大程度上与农村社会的发展规则和农民的现实生活相契合？
就农村社会自身的发展逻辑来讲，它始终遵循着平稳中和的演进模式，而非激进与躁动。任何违背这一规则的制度或政策，都会在实践面前黯然失色。公社体制之能在农村维持几十年，关键在于它背后强大的国家权力支持。虽然它在某种程度上契合了农村社会的传统，如以村落为单位的组织模式，但它最终还是导致了公社体制的解体。这种"运动式治理"打破了原有的农村社会运行逻辑，而更多地以外部力量的诉求作为自己发展的路径。重要的是，这种治理模式往往是以国家的强制力量为基础的，它通过执政党在革命战争年代获取的政治合法性为依托，通过有效的意识形态宣传和超强的组织网络渗透，以发动群众为主要手段，在政治动员中集中与组织社会资源以实现国家的各种治理目的，进而达成国家的各项治理任务。它是一种单向的治理模式，无法体现出农村社会本身的运行规则，甚至将农村的利益和要求压制在国家的强权下。
社会的发展和变迁是按照一定的既有规则进行的，它是各种因素和力量长期变化积累的结果，它所需的资源的积累都是平稳和缓慢的。因而，它必然是一个漫长的历史过程。因为，现实中的矛盾长期与其他社会问题互相纠葛，并不断产生内耗而浪费体制内和体制外的资源，这本身会耗费大量的社会资源。当大量外部资源注入时，如国家政策的大力扶植，这种状况就会得到一定改变。但当作为一种实践方式的村民自治在以后的现实中遭遇困境，决策者对它的期望开始降低而导致大批资源被抽走时，它就无法再依循原有的路径发展下去，而遵循自身逻辑发展起来的制度，会在现实的土壤中获得稳定持久的生命力。
村民自治在其运行过程中，也注入了过多的外部资源，从而使得村庄的自主性和创造性无法充分发挥。国家的政策支持和资源注入缺乏稳定和长效的保障机制，因而它就缺乏发展的持续性和连贯性。在我国，资源很大程度上掌握在国家手里，社会不具备自我发展的空间和能力，因而，社会缺乏一种有效的补充机制，来为这一制度的发展提供新的能量。这也是村民自治在发展过程中面临的根本性困境。
三、充分利用乡村传统组织资源是村民自治成功的关键
在村民自治产生之初，农村首先面临的是治理的困境：基层政权崩溃，村庄权力被滥用，乡村组织涣散，农村行政的合法性基础遭受破坏。由于社会没有得到充分发育，农村也没有培育起完善的组织体系，导致国家权力的收缩带来治理主体的缺失。重建农村社会的政治和生活秩序，建立一种新的治理方式以解决现实存在的问题，成为村民自治催生的首要原因。如果无法为村民解决现实问题，只是空谈民主，这对村民是无法起到号召作用的。这也使村民自治的群众基础日渐削弱。
村民自治作为一种治理机制和组织方式，其目的在于整合乡村社会的分散资源，使村民自己处理好自己的事务，保持村民对国家的认同，并由此发展起乡村社会的民主基础。它不应被视为一种手段和工具，即实现民主的工具，而应当成为农民的一种生活方式，与农民的日常生活紧密联系起来，以解决农民的生存发展难题为首要任务。作为一种农民实现自我管理的方式，其价值和功用绝不仅仅是文本式和口号式的，而必须具有极强的实用价值，才能获得农民对这一制度的认同。只有这样，村民自治才可能获得稳定的发展基础。在村民自治的基础上，才有可能催生出众多人所期望的基层民主。
民主作为一种现代理念和精神，其本身无法发挥作用，必须通过现实的村庄治理才能体现出来。如今，随着农村社会流动的加快，许多农民常年外出务工，许多村庄成了"空壳村"，村庄的社会资源也出现了严重的流失，这导致农村的社会治理面临更加困难的境地。同时，由于社会分化的加剧，许多因利益冲突而引起的矛盾和纠纷成为威胁社会稳定的重要因素。但由于农村缺乏一种调解机制，导致矛盾和冲突层层向上转移，社会压力也急剧地扩散到更加广泛的领域。虽然村民不断向村委会反映村庄治理中的问题，但由于它缺少必要的权力和资源，导致它缺乏对一些基本事务进行处理和对矛盾进行化解的能力。这是导致近年来农村上访急剧增多的重要原因。要解决这些问题，在无法更多地依靠外部力量和资源的情况下，只有依靠村庄本身的力量来解决。无论是河北青县关于做实村民代表会议的做法，还是河南中牟县白沙镇建立的家庭联户代表制度，都是试图利用乡村社会现有的资源解决实际问题的一种尝试。如果村庄通过自治的实施，能为农民切实解决各种难题，调解纠纷，就能在村民中树立权威，这种制度也就能获得村民的支持和认同，而不致于像现在这样：村民一遇到问题，首先想到的不是求助于村委会来解决，而是直接向上级上访，导致大量矛盾的累积和转移，增加了社会的压力。
让村民自治成为农民的一种生活方式，不仅要给农民以自治的权利，还要给村委会以治理村庄的权力。重要的是，在"两委"这一双重权力体制下，必须对村委会进行恰当合理的定位，才能使村委会职权的行使落到实处。只有赋予村委会一定的职权，使其切实承担起对村庄进行治理的责任，解决好村庄的社会事务，做好公共服务，才能解决村庄衰败的现代化困境。