国外反腐败的理论和做法评鉴

2004-12-16 17:39
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国外反腐败主要做法评鉴
(一)设立专门的反腐败组织加强监督监察机构在反腐败斗争中的作用
综合各国情况，主要有5种机构具有反腐败的功能。
一是司法检察机构。许多国家的司法检察机关负有对违法官员进行调查、取证，直至公诉的职权。如美国的司法部、日本的检察厅、韩国的检察院等，意大利米兰检察院内部设有反腐败行动小组。有的国家将贪污贿赂案交警察机关侦察。属于大陆法系的法国、德国设有独立的行政法院，负责对涉及政府行政机关和行政人员的案件进行审判。二战以后，英美等国家为解决行政诉讼案件大量增加的问题，也设立了行政裁判所和行政法官。一些国家的司法警察、检察和审判机关依照宪法和法律，对政府机关和官员的违法行为进行调查、立案、起诉和审判，特别是对现代西方国家出现的“诚实贪赃”、“合法贿赂"，运用现代司法手段进行侦察、指控。如意大利前总理安德烈奥蒂涉嫌受贿案、委内瑞拉前总统佩雷斯盗用秘密款案，都受到司法检察机关的穷追。
二是立法机关。西方国家依照“分权”的原则设立的议会，具有立法权和监督权。议会通过质询、调查、监察专员受理投诉、不信任案和弹劾等形式，对政府行政机关、司法部门及高级官员，主要是总统、副总统、首相、国务卿、大法官、总检察长等进行监督，对违法失职的高级官员和腐败者实行弹劾。如美国自立宪至今共有14人被弹劾，其中包括2名总统、1名议员、1名陆军部长和10名法官。60年代中期，美国参议院中建立一个规范和品行特别委员会，众议院也建立了道德委员会，对议员的贪污受贿案进行查处。
三是监察机关。包括议会监察机关和行政监察机关。自1809年瑞典设立第一个议会监察专员公署至今，世界已有70多个国家建立了监察制度。在初期，监察专员主要受理公民因政府机关及其官员不良行政或管理不善致使个人利益受到侵害的指控，对受到行政侵害的公民进行救助，80年代以来，许多国家的监察机关在监督国家公务员依法行政和反腐败斗争中已发挥了重要作用。
四是专门的反腐败组织。为了同贪污腐败现象进行斗争，50年代以后，许多国家建立了专门的反贪污反腐败的机构。这类机构有专门法律保障，有司法手段，一般具有司法检察和行政监察的多种功能，在反腐败斗争中成果显赫，比较突出的是新加坡。新加坡自1952年建立了贪污调查局，平均每年约受理1500件投诉。70年代贪污调查局调查处理了几位部长、次长，名声大振。
五是反腐败协调组织。有的国家根据国情需要，设立专门的组织协调各监督监察机关的反腐败工作，或作为反腐败咨询机构。如印度1962年成立了由议员、内务部官员、特警处巡官和专家学者参加的防止腐败委员会，主要研究政府中的腐败问题和治理腐败的对策，印度政府根据这个委员会的建议，1964年成立了中央监察委员会，负责对官员的监督和腐败行为的纠举。法国1992年成立了预防腐败委员会和反腐败斗争中央局，后者由德高望重的法官主持，吸收司法部门、海关的专家和官员参加，与司法部门和警察配合，收集有关腐败的信息，打击和严惩腐败的官员。
由此可见，国外的监督监察机构和反腐败组织已经形成了比较严密的体系。立法、行政、司法大机关都有独立的监督权和办案权，实行互相监督、协作办案。专门的反腐败机构是对常规监督监察制度的补充，是当代反腐败斗争的产物，是反腐败斗争的主角，其特点是任务专一，力量集中，手段强硬，成效显著。
(二)加强廉政立法和反腐败立法
廉政立法包括两种形式，一种是在公务员法则中规定廉洁自律的条款，另一种是制定专门的廉政准则。前者如新加坡《公务员行为与纪律条例》、澳大利亚《公务人员行为准则》、墨西哥《公务员职责法》等。后者如美国《政府道德法》、法国《关于政治生活财务透明度法令》、菲律宾《公共官员与雇员品行和道德标准法》、韩国《公职人员道德法》等。这些廉政立法的主要内容大致有以下方面：(1)限制接受礼品的规定；(2)限制政府官员兼职的规定；(3)严禁假公济私和铺张浪费的规定；(4)限制工资以外收入的规定；(5)对政府官员离职后利用原职位的影响获得不正当利益的限制规定。
反腐败立法可分为综合型反腐败法、实体型反腐败法和程序型反腐败法。综合型反腐败法有：英国公共机构防止贿赂法、塞浦路斯防止贿赂法、巴基斯坦防止腐败法、马来西亚防止腐败法、新加坡防止贿赂法等。实体型反腐败法有：日本关于整顿经济关系罚则的法律、苏俄人民委员会1918年关于禁止贿赂行为的法令、苏联最高苏维埃主席团1986年关于加强同捞取非劳动收入作斗争的法令、苏丹防止舞弊行为条例等。程序型反腐败法有：西巴基斯坦反腐败局法令、泰国反贪污法、新加坡没收贪污所得利益法、南非共和国严重经济犯罪行为调查法、加拿大舞弊行为调查法等。
在各国实体型反腐败法中，确定为腐败行为的罪名有：贪污罪，受贿罪，私自接受贵重物品罪，盗用、侵占公物罪，利用酬谢建立个人影响罪，非法所得罪，滥用职权罪，玩忽职守罪，泄露被调查人员身份罪，泄露、盗用秘密罪，舞弊行为罪。
各国经过长期的法律建设，在反腐败法律方面有很大发展，有关廉政和反腐败法律的特点：一是比较周全、缜密、具体，是与非，罪与非罪的界定清楚，对某一违法犯罪行为的适用法律一目了然，法律的可操作性很强。二是认定有罪标准和处罚措施严格，凡是口头同意、企图获取利益而未实施的行为，仍认定有罪，这对隐形犯罪和预谋犯罪都有极大威慑。三是专门的防止腐败法律’越来越多，专门法便于公民了解和举报腐败罪行，也便于执法机构依法查处腐败行为。
(三)普遍实行财务审计监督制度
国外审计机构的类型按审计主体地位划分，主要分为国家审计、内部审计、社会审计(也称民间审计)三类。国家审计机关或隶属立法机构或隶属政府或隶属司法机构。内部审计是指由本单位(或本部门)内部专司审计职能的机构所实施的审计。社会审计组织一般由地方当局、社区和公民代表组成。如墨西哥社会审计，是中央政府制定审计工作总方针，帮助进行培训，地方当局负责组织，各社区选举公民代表组成小组。小组负责人称为检查监督委员。小组的任务是研究审计规章、制定工作计划、审核和管理社会计划拨款、监督工程资金的使用、处理市民的意见、投诉和举报等。为加强财政审计，一些国家还建立了资金监管的专门机构。
国家审计机关的职能主要是负责对国家财政收支、使用情况进行监督检查，每年向国会或政府做出财政审计报告，纠正和查举违法违规的财务活动，保证国家公共资金合理合法地支出使用。审计机关核查的对象主要是参众两院、中央和地方政府行政机关、国家事业部门、国有公司企业、国有股份公司、国家银行等，审计机关也可以受委托对非国有(股份)公司企业财务进行审计。目前，各国审计的主要内容有三项：
一是财政审计。每年审计机关要对国家财政计划、财政预算的合理性、科学性进行检查；对政府财政收入、支出的数额，及使用定向的情况进行检查；对财政活动中出现的问题，提出改进意见。
二是绩效审计。是对财政支出和使用的经济性、效率性、效果性进行检查，使国家资财以低消耗取得高产出，使资本投入在确定的时间内实现预期的目标。
三是专项审计。审计机关根据政府首脑或财政部的要求，对某项专门资财的使用情况进行审计，一旦发现违反财政纪律的行为，及时向上级报告和进行处理。
国外的审计制度具有很大的独立性，审计机关虽然隶属于或议会或国会或政府或司法机关，但是其职能作用的发挥，不受外界干预。对审计过程中发现的违法、失职及腐败行为，可以提请相关的权力机关依法处置。
(四)实施“透明”制度和“阳光"法案
为了更有效地监督政府及其公务员，国外广泛推行政府“透明”制度，就是要求政府活动公开化，办事具有透明度，便于社会进行监督。“透明”制度是及时揭露腐败和防止腐败的良剂。“透明”制度主要包括：
1、政府向国会报告制度。每年政府必须向国会(议会)报告行政工作、财政收支状况及国内外贸易情况等。国家税收比例、银行利率调幅、国债发行数额都要提交国会讨论。国会经常举行听政会，对政府活动进行质询、讨论或批评。
2、政府公开办事制度。每个政府部门都要向公众敞开大门，公开办事内容、办事程序、办事结果，简便办事环节。
3、文件公开制度。全部官方文件，除少数涉及外交、国防机密的以外，一律向公众开放。瑞典规定，公民可以到中央或地方国家机关查阅1766年以后官方的文件，当局还可以提供复印件。芬兰规定，官员的工资收入、纳税情况、对官员的起诉、裁决的全部文件，一律公开，公民和新闻机构有权向行政机关或司法部门调阅。
4、服务承诺制度。政府各部门向公众承诺服务的态度、效率、质量等。1991年英国政府在全国推行社会服务承诺制，要求政府所有公共部门，包括中央政府各部门和地方政府、国营大企业、法院、警察和紧急救援部门都实行服务承诺，公开服务标准，工作人员戴名卡上岗，公开征求服务对象的意见，及时纠正工作中的差错。
“阳光”法案是国外对政府官员监督措施的一种形象用语。美国学者乔治?艾米克说：“让阳光照亮体制”。近年一些国家开展了“阳光行动”，很受公众欢迎。“阳光”法案的主要内容是规定政府和官员的公务活动及个人活动都要公开，如合同签订的实情公开，土地信托公开，竞选资金公开，政府官员财产和收入公开等。
政府官员财产申报是“阳光行动”的重要内容，也是目前国外普遍实行的一种监督制度，而且日趋法制化。有的国家将财产申报的规定包含在综合的廉政法规中，如美国的《政府道德法》、《加拿大的利益冲突法》、新加坡的《防止贪污法》、韩国的《公职人员道德法》等；有的是专门立法，如墨西哥的《公务员财产登记法》、泰国的《国家公职人员财产与债务申报国家法》等。
财产申报法的一般内容包括：
1、财产申报主体。各国规定需要申报个人财产的主要为各类高级官员，包括总统、副总统等。也有的国家规定，包括所有公务员。
2、财产申报内容。需要申报个人现有财产、收入、债务的情况，及与自己生活密切、有经济往来的配偶、子女的财产、收入情况。财产包括现金、存款、资本投资、股票、彩券、房地产、车辆等；收入包括工资、额外报酬、股息、银行利息、租金、商贸收益、一定价值的礼品等；债务包括借款、贷款、银行透支等。
3、财产申报的时限。通常有三种，一是竞选候选人或任职初期的财产申报；二是任职中的年度财产申报；三是离职后的财产申报。
4、财产申报程序。规定了申报书的填写、受理机关、保存期限、查阅方式。
5、对申报违法的处理。各国对拒绝申报个人财产或弄虚作假者都制定了制裁的法律，议员候选人将被取消选举资格，新任公务员的任命将无效，官员会被处以罚款或徒刑。
在财产申报制度的基础上，为堵绝官员隐匿财产的漏洞，一些国家和地区实行金融实名制，并规定了违反金融实名制昀各种处罚。
目前财产申报制度为越来越多的国家所采用，成为预防和克服腐败行为的一项世界性举措。
(五)对“金钱政治”的限制措施
在资本主义国家，无论是政党制度、政府制度都笼罩在金钱的阴影下，西方的政党选举制度是金钱与政治联姻而产生的“金钱政治”，其衍生物还有“官商一体”的政府和“军商勾结”的武装部队，这些都是腐败的滋生窝点，也是政府发生危机的根源。近几十年，各国针对金钱对政治的腐蚀作用，从净化政治资金和打破官商勾结入手，把反腐败的矛头对准了上层掌握政治、行政、军事权力的人和机构。
1、限制“金钱政治”。西方国家普遍实行多党制，垄断集团的大资本家抛出巨额资金资助某个候选人或收买议员，以期获得高倍回报，致使形形色色的贿选丑闻层出不穷。为了缓和“金钱政治”带来的政党之间的不公平竞争，一些国家制定了限制资助竞选的措施和法律。其一，规定选举经费要向专门机构申报，违反申报的要受到处罚。其二，规定竞选候选人获得的每一笔捐款的来源、数额要公开。其三，对竞选活动的捐赠款数额、捐款来源、最高开支额都有限制。
2、防止“官商一体”。在现代社会，国家财政开支的很大比例用于政府订货、社会福利和科技、企业补贴。政府的订货合同和公共工程投标成为商人争夺的目标，商人为取得政府订货合同不惜以重金贿赂政府官员，政府官员在大把花销国家钱财时，也以各种方式捞取个人好处，接受“合理酬谢”后，给商人大开方便之门。防止官商一体的主要措施：一是规定政府实行公开采购，公开招标，防止私下金钱交易。二是限制商业贿赂，将商业回扣由合法改为非法。三是严禁政府官员经商、办企业，或在企业兼职、领取报酬。
3、严禁军商勾结。一些国家因军人与商人互相勾结，或做军火买卖，或做违法生意，给国家带来无穷危害，金钱腐蚀了军人意志，涣散了军纪，助长了军阀势力的形成。所以，军人经商被许多国家所禁止。
(六)严格对官员的选任和管理
资本主义国家建立公务员(文官)制度已有1 OO多年的历史，在选任、管理和惩治违纪等方面积累了很多经验，其中的一些机制对公务员廉洁自律起到重要保证作用。
1、公开考试制度。考试选拔，择优录取，是公务员制度的重要原则之一，每年政府可以到大学里选择优秀学生进入公务员队伍，也可以通过考试和严格选拔，将具备优秀品质和才华的青年招聘为公务员。以后每年公务员还要接受考核和各种测试，合格者将按阶晋升，不合格者会被淘汰。
2、培训教育制度。进入公务员队伍的人都要经过培训再上岗，廉洁教育是必修课。如奥地利公务员在试用期要接受公务员基础知识教育，包括宪法的有关规定、组织机构、公务员法、工资法、公务员程序法等。
3、回避制度。奥地利《官员法》规定，凡有夫妻关系、直系亲属或不超过三代旁系亲属，以及有连襟、联姻、承嗣关系的官员，不得在下列情况下安排在同一个单位工作：(1)一方对另一方有直接下达指示的权力；(2)一方对另一方有监督的权力；(3)一方有管理钱财或帐目的权力。还有的国家规定，议员在涉及与个人利益直接关系的表决时应弃权。
4、岗位轮换制度。为避免公务员在一个部门时间长了，形成不适当的关系网，有的国家规定在政府机关，特别在一些重要的有实权的岗位，实行轮换制度。如日本内阁规定，执行检查、监察职务，掌管许可、认可、减免税和贷款、交付补助金、委托费，负责签订合同等事务的特定职务，原则实行同一职员任职不超过3年，对超过3年者，将进行适当调换。
5、生活保障制度。为了使公务员有较好的生活条件，能专心致志为国家服务，许多国家对公务员实行高薪。另外公务员还享受廉价住房、年休假、事假、病假、产假、社会补助等，各种保险如养老金保险、医疗保险、失业保险、工伤事故保险等，一般也由政府和公务员个人共同承担。公务员还能获得丰厚的奖金、津贴。
(七)、充分发挥新闻监督的作用
报刊、广播、电影、电视等形式，是当代社会的信息传播体系，被称为与立法、行政、司法三权并驾齐驱的“第四种权力”。新闻媒介在反腐败中之所以能够发挥重要的作用，主要有四个原因：
1、新闻的独立原则和自由原则。在西方国家，新闻出版部门是独立的实体，具有经营管理的自主权，自我发展，自负盈亏。这种独立性使其能够不受政治干扰和政府制约，而依照新闻法进行独立活动，从而敢于揭露社会矛盾，揭露官场丑恶和腐败现象。
2、新闻的客观性和时效性。新闻的重要特点就是客观地反映、揭露社会中发生的典型人物和事件，对其进行如实报道、评述，包括对政府的批评和对官员腐败行为的暴露。新闻又讲求时间性，新闻记者凭籍职业的敏锐，及时捕捉各种信息，对正在进行的腐败行为的曝光，可以迫使腐败者中止不正当行为。
3、新闻记者的敬业精神和勇敢精神。国外新闻工作者中不乏敢于冒险、敢于碰硬的优秀分子，他们有强烈的敬业精神、职业道德和大无畏勇气，他们对热点问题拼命挖掘、穷追不舍，甚至冒着生命危险去寻找线索和进行曝光。
4、保障新闻报道的权力。新闻记者的采访权、报道权、批评权受到法律保护。资本主义国家的议会、政府、法院为表现民主、公正、公开的姿态，允许新闻界自由采访和报道，新闻记者可以自由出入除军事禁区之外的任何国家机关，可以采访那里的任何人员。
(八)开展声势浩大的反腐败运动和国际间反腐败协作
许多国家为打击腐败行为曾集中力量和时间开展了大规模反腐败运动。1992年意大利开展了“清廉运动”。这场反腐大扫荡牵涉了4名前总理，10多名前政府部长和近1／3的参众两院议员，导致了3名部长辞职，5个执政党和1个在野党的总书记下台，三级议会和政府中4000余人被指控贪污，许多著名大公司企业也受到调查。1993年春，韩国通过新闻曝光、群众举报、财政审计、官员财产登记、存款实名、清查财产等一系列手段，掀起韩国有史以来最大的反腐败运动。在这场斗争中，上至总理、内阁部长、将军、国会议员，下至一般官员，有1800多人或被解职或被判刑。另外，巴基斯坦、波兰、保加利亚等国家都开展过反腐败运动。
为了对付和治理贪污腐败的“世界瘟疫”，许多国家要求联手合作，共同探讨医治腐败的良方。目前，国际性的反腐败活动主要有以下几种：
第一种，联合国各会员国讨论国际性反腐败问题。1989年12月，联合国在海牙举行了“政府机关中贪污腐化问题区域间研讨会”。1990年8月，在哈瓦那召开第八届联合国预防犯罪和罪犯待遇大会，重点讨论了政府中的贪污腐化问题。会议决议：建议各会员国确立防止贪污腐化和滥用权力的行政机制；提请各会员国审查本国刑法，是否对各种形式的贪污腐化行为作出制裁规定；提请联合国有关部门在反贪污方案、法律改革、政府官员和司法人员培训方面向会员国提供技术合作援助；促请各会员国对贪污腐化官员的侦破、判刑、没收贪污所得制定法规；要求联合国预防犯罪和刑事司法处拟定一份政府亨员国际行为守则，提交第九届联合国预防犯罪和罪犯待遇大会讨论。
第二种，国际司法组织联合行动对付腐败犯罪。国际刑警组织成立于1923年，它以协调打击国际性刑事犯罪为目的。在主要打击国际贩毒、恐怖活动和国际走私的同时，对严重经济犯罪，包括官员因经济犯罪而逃匿国外，国际刑警组织得到请求后，可以协手缉捕。国际高级检察机关组织由世界175个国家的高级检察机构组成，每3年举行一次大会。1998年11月在乌拉圭举行第16次代表大会，此次大会以反腐败和诈骗为主题。
第三种，各国政府间组织反贪污反腐败策略研究。1983年有13个国家和地区的21个政府机构的代表，在华盛顿举行了第一届国际反贪污大会，此后在美国、香港、澳大利亚、荷兰、墨西哥召开了第二届至第六届大会。1995年10月，第七届国际反贪污大会在北京举行，大会的主题是“反贪污与社会稳定和发展”，有90个国家和地区的919名代表出席。1997年9月，第八次国际反贪污大会在秘鲁首都利马举行，有93个国家的代表出席。
此外，还有国际经济组织也向腐败采取行动；各地区洲际组织也积极开展反腐败合作；非政府反腐败组织的活动也非常活跃。目前各国在反腐败斗争中加强合作，开展国际联合行动，是反腐败斗争发展的新趋势。