警惕立法腐败

核心提示:对于腐败，人们可能见过行政和司法中的腐败，但从没见过立法层面的腐败，因而在2008年8月13日，商务部条法司正司级巡视员郭京毅因涉嫌受贿被“双规”后，在社会上产生了巨大的震动，让人们不得不反思立法腐败之害。

⊙《法制周报》记者 吴为民

2008年8月13日，因涉嫌受贿，商务部条法司正司级巡视员郭京毅被“双规”。北京思峰律师事务所主任张玉栋与曾在该所担任律师的刘阳也牵涉其中。涉案律师张玉栋是郭京毅的同学，刘阳则曾直接在郭京毅的领导下工作，后到张玉栋的思峰律师事务所工作，直至2008年3月，刘阳离开思峰成立北京善信律师事务所。

现年44岁的郭京毅在商务部的职务是条法司巡视员，条法司的职责是法规的制定和法律适用标准的释明。如果郭京毅在法律制定过程中受贿罪行成立，将成为中国第一起在法律制定过程中官员涉嫌受贿的案件。

据业内人士分析，郭京毅案件很有可能是某些外资企业通过张玉栋、刘阳的牵线搭桥，与郭京毅拉上关系，再由郭京毅出面协调各方关系，以便在并购时获得更多利益。

9月7日，国家机关一位官员向《法制周报》记者表示，全国人大及其常委会、国务院在制定法律、法规时，一般首先委托该领域的专家、学者起草专家建议稿，然后参考专家建议稿，发布意见征询稿，向全国人民公开征求意见，最终制定出台法律法规，这样更大程度地确保正义与公平。

此案的发生让人们警醒立法腐败。

商务部曝出第一大案

据知情人士透露，早在8月初，纪检部门就已经接到上级机关转交的郭京毅等人的涉案线索。

8月13日，纪检部门通过商务部纪检机构约见郭京毅谈话，在随后的谈话过程中，纪检部门发现郭京毅涉嫌重大犯罪，随后出具相关手续，将郭京毅正式“双规”。

与郭京毅一同涉案的，还有北京的两名律师张玉栋和刘阳，他们和郭京毅都有着千丝万缕的关系。郭京毅和张玉栋是北京大学法律系的同学，在同一间宿舍住了4年，关系十分要好。1986毕业后，郭京毅进入原外经贸部条法司外资处，张玉栋则进入长城律师事务所供职。

而长城律师事务所是1985年成立的当时外经贸部下属正局级事业单位，与条法司有广泛合作。1996年，长城律师事务所改制分离，张玉栋成立思峰律师事务所，并出任主任。

该案另一位涉案律师刘阳，1995年进入原外经贸部条法司投资法律处，直接在郭京毅领导下工作，8年后从商务部辞职，到张玉栋的思峰律师事务所工作。2008年3月，他又离开思峰律师事务所工作，成立北京善信律师事务所。

日前，商务部对郭京毅案件进行了简单的内部通报，但该案的案情仍处于保密状态。记者随后联系到最高人民检察院，相关工作人员表示，案件还处于保密状态，暂时不方便向外界透露相关信息。

据悉，这是2003年商务部成立以来曝出的第一大案。

立法腐败进入公众视野

此前，有媒体报道称，“郭京毅三人涉及的案件与一家外资公司的并购项目行贿有关”。

经记者证实，郭京毅案是因为受贿，但并非之前传言所指的某特定外资并购项目，而是涉及有关外资并购的法律法规制定和司法解释。众所周知，没有确凿的证据，纪检部门不可能对一位官员采取“双规”措施。

对于郭京毅案，商务部官员普遍表示并不了解。

1986年，郭京毅毕业于北京大学法律系，随后到外经贸部条法司工作，历任副处长、处长、副司长。2003年，外经贸部并入商务部之后，郭京毅仍然担任条法司副司长，并于2007年3月升为正司级巡视员。在商务部司级干部中，44岁的郭京毅年龄较轻。

“年轻、有能力、敢言。”一位接触过郭京毅的企业界人士评价说，当他向郭京毅咨询法律问题时，郭京毅对于投资法律的熟悉和对法律精神的理解，给他留下了很深的印象。郭京毅曾参与出台和修订了一系列重要投资法律，如《关于外国投资者并购境内企业的规定》、《关于外商投资的公司审批登记管理法律适用若干问题的执行意见》。

至于郭所在的商务部条法司的职责，业内人士表示，条法司的职责是法规的制定和法律适用标准的释明，也就是说，条法司制定的法规，如何适用，要请条法司来解释。事实上，这种适用标准的解释，权限相当大。

据知情人士向记者介绍，在商务部内部，一个重要的事项，肯定是需要几个部门一起会签，条法司便是其中之一。以外资并购为例，有几个方面肯定要经条法司审批，例如是否符合外资产业指导目录，还有根据有关规定，外资合并金额在1个亿以上的，要到商务部批，等等。

“此外，投资公司中，境内出去的和境外进来的，都要商务部批，这些都要条法司参与会签。”一位从事并购业务的知名律师事务所律师则用“过河”来隐喻:并购如同过河，有人想到河对面去，过了河就等于达到了并购目的，一旦并购成功，动辄数以十亿百亿计的项目将衍生巨大的利益；然而河上没有桥，需要有人来修桥，桥就如同法律法规；而负责修桥的人，却暂时不想修桥或者晚修桥，这样，过河的人就得通过渡船人，而渡船是收费的。于是，权力寻租现象就可能由此产生。当然，怎么修桥也可能会导致权力寻租。而郭京毅在其中扮演的身份就是“修桥人”。

张玉栋是郭京毅在北大的同班同学。毕业后，郭京毅进入外经贸司，张玉栋则做了律师，专门从事外国投资项目，此前，曾经在乐富门集团、罗富齐父子商人银行及富尔德律师行培训和工作过。目前，他担任北京思峰律师事务所主任。

记者从思峰律师事务所的网站获悉，该所成立于1998年，前身是长城律师事务所。思峰所自称是“境内外客户在《投资法》、《公司法》等领域首选的中国法律服务提供者”。

张玉栋的客户包括中国银行、长江集团、戴姆勒-克莱斯勒、德固赛、爱立信、和记、现代汽车、葛兰素史克、IBM、柯达、微软、摩托罗拉、松下、尼桑汽车、诺基亚、乐富门、施耐德、壳牌、大众等知名企业。

同时，该律师事务所的简介中还提及，这家最多时候拥有不到10个合伙人的律师事务所，在中国总共两百余家外资投资性公司中，为其中超过半数投资性公司的设立及日常业务提供法律服务。

而另一位被牵涉此案的律师刘阳，曾是郭京毅的部下，也曾是张玉栋的同事。刘阳1995年毕业于对外经济贸易大学国际经济法系，同年7月被分配到外经贸部外资部工作。在外经贸部工作期间，刘阳于2003年获得加州大学伯克利法学院法学硕士学位，并通过纽约州律师资格考试。2004年初，刘阳回国，不久，即从商务部辞职，担任思峰律师事务所高级顾问。

2008年3月，刘阳离开思峰律师事务所另立门户。不过，对刘阳的介绍文字和图片至今仍然挂在思峰律师事务所网站上。

杜绝郭京毅案利益链

郭京毅被“双规”前，恰逢《反垄断法》实施，正处于国家制订外资并购审查细则的关键时期，郭京毅案无疑将成为一个焦点案例。

因此，多家从事外资业务的律师事务所都在关注该案的最新进展。据了解，在业界反思郭京毅案之际，国家有关方面正在将外资并购“双重审查”相关细则提上议事日程。对此，商务部对外经济合作司一位副处长向媒体披露，“关于外资并购审查程序，《反垄断法》已经基本明确，今后将由商务部负责统一受理并答复外国投资者并购境内企业申请；其中，涉及国家经济安全方面的将由发改委、商务部会同相关部门举行审查联席会议”。

而《反垄断法》的一系列相关配套制度也正紧锣密鼓地进行制订。商务部研究院高级研究员马宇表示，“与以前颁布的相关外资并购规定相比较，现在出台的标准细化了很多，让外商知道了什么应该申报，什么不应该申报，很多制度都得到了逐渐理顺”。他说，目前，基本上已将稍具规模的外资并购全部纳入商务部的审批范围。而此前，只有投资额3000万美元以上的项目，才必须向有关部门报批。

社科院工业经济研究所曹建海博士表示:“《反垄断法》颁布之后，针对外资并购进行的审查更具有可操作性。我们可以理解为，这是一种双重审查机制，外资企业更容易理解。”他说，所谓“双重审查”，主要以产业竞争与国家经济安全为两大核心的审批标准。

一般情况下，外资并购项目由商务部反垄断局统一受理并答复，在产业竞争方面，反垄断局具有独立行事权。但是，涉及国家经济安全的重大外资并购项目，商务部不能单独审查，必须交由联席会议协商解决。不过，由于审查的相关细则目前并没有出台，最为关键的外资并购审查联席会议也尚处于襁褓之中，因此，对重大外资并购项目的审查还处于规范过程中。

业界人士指出，外资并购“双重审查”程序，目前只明确了一个操作办法，即大家都去商务部反垄断局申报，这方面的条文相对比较清楚。

“业界正热切期盼早日建立联席会议机制，由此，我国在外资并购审查方面将建立一套完整的双重审批程序，并将进一步推动重大外资并购。显然，新的审查细则将力图从根本上切断类似郭京毅行贿案的利益链条，并将审查过程进一步公众化与透明化。”一位律师向记者表示。

立法领域需防腐败

2008年9月7日，国家机关一位官员向《法制周报》记者表示，凡立法活动，关乎利益再调整、再分配，都毫无疑问都会引起社会的特别关注。例如《劳动合同法》的制定，外国在华商会和一些在华外资企业表现出高度的参与意识，而且通过各种方式试图影响立法。因此，全国人大及其常委会、国务院在制定法律、法规时，一般首先委托该领域的专家、学者起草专家建议稿，然后参考专家建议稿，发布意见征询稿向全国人民公开征求意见，最终制定出台法律法规，这样更大程度地确保正义与公平。

实际上，执法只是权力体系中的下游权力，而立法权则属于上游权力，属于更大的权力。对此，知名法律评论员杨涛表示，随着郭京毅案的发生，这个问题已经开始显现。这是因为，如今“立法游说”已是一个半公开的行为。一方面，在现实生活中，利益集团已经开始组织起来，为争取自身的利益而对立法、行政机关进行“立法游说”，腐败开始向立法领域渗透，郭京毅涉案就是一例明证；另一方面，我们还是不敢直面“立法游说”，认为它是资本主义的“洪水猛兽”，不愿提及“立法游说”，更不用说为“立法游说”建章立制。因此，在“立法游说”的畸形发展中，立法腐败伴生而来，令人猝不及防。

在西方，“立法游说”被视为是公民影响立法的正当形式。因为在市场经济社会，人们的利益并非铁板一块，利益的多元化必然带来法律上的博弈，各个利益团体之间就需要将自己的声音和利益诉求，通过一个正常的渠道反映到立法过程中。

在承认“立法游说”合理性的基础上，西方国家通过法律防范“立法游说”，以杜绝立法腐败现象。美国颁布了《游说信息披露法》和《外国代理人登记法案》，对 “立法游说”进行规制，其一是“游说立法”必须信息公开，其二是防止金钱的不当干扰。

目前，我国的立法腐败现象虽不算严重，但郭京毅的涉案，足以给我们敲响警钟，提醒人们警惕那些试图通过行贿受贿影响立法，进而损害公众利益的腐败现象发生。我们要直面和正视客观存在的“立法游说”现象及其合理性，为“立法游说”建章立制，防范立法腐败。