过高的行政成本如何才能降下来

《每周政策献言》第二十四期

过高的行政成本如何才能降下来

　　一、数字说话

　　据今年3月7日《新华每日电讯》报道，我国目前有公车数百万辆，每年消耗超过2000多亿元，其中真正用于公务的约占1/3；粗略统计每年公款吃喝的费用达上千亿元；官员出国考察和培训热在各地持续升温，公费出国一年耗资数以千亿计。全国政协委员冯培恩指出， 1986—2005年，我国人均负担的年度行政管理费用增长23倍，而同期GDP增长14.6倍。

今年3月11日《新京报》文章称，我国行政成本高居世界第一。该文报道，全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青说，1978—2006年的28年里，我国公务员职务消费增长140倍多，所占全国财政总收入的比例从1978年的4%上升到2005年的24%。而在国外，行政管理费一般只占财政收入比重的3%至6%。

　　政府行政成本过高，浪费严重，既与我们立党为公、执政为民的宗旨相违背，也与建设资源节约型、环境友好型社会的要求相抵触，必须引起政府自身和社会各界的充分重视。

　　二、政策分析者述评

　　评论一：过高的行政成本与建设节约型社会的目标不相适应。北京市一项对54家市、区政府机关2004年能源消费的调查显示，政府机关单位建筑面积年耗电量是居民住宅的3—8倍，人均年耗电量是居民的7倍；政府机关年人均用能是全市人均生活用能的4倍。另据了解，我国公务员人均纸张耗费量每年以10%的速度递增，是部分发达国家的10倍。这些数字都说明政府机关存在大量浪费现象，这种浪费还表现在公款吃喝、公车私用、作为待遇的公款出国出差等多方面。种种浪费都与建设资源节约型社会的目标背道而驰。我们要在“十一五”期间实现单位GDP能耗降低20%左右的目标，朝着资源节约型、环境友好型社会迈进，政府机关必须为社会各界做出表率。众所周知，我国人均占有资源量很少，庞大的政府机构如不注重节约，大手大脚地浪费资金、资源，只能使资源瓶颈雪上加霜。

　　评论二：过高的行政成本挤占了可以发挥更大作用的公共财政。我国每年行政管理费占公共财政支出的比例远超出西方发达国家，也超出世界各国平均水平。过高的行政费用事实上挤占了公共财政在其他方面的支出比例，影响了公共财政很多作用的发挥。虽然近年来我国公共财政总量增长很快，但行政管理费用增长速度更快，行政管理费用的增长使各级政府不堪重负，不少地方财政成了“吃饭”财政。新农村建设苦盼资金支持，财政性教育经费直到今天仍没有达到4%的目标，“2000年人人享有卫生保健”的目标没有如期实现，社会保障资金相比于人民群众的需要只是杯水车薪。我们不禁要问，各级政府为什么不能痛下决心，把浪费掉的数以千亿计的能耗、吃喝、公车、出国费用节省下来，投向更加亟需的公共领域？如果我们的政府能在这方面有所作为，各项公共事业必将出现新的面貌。

　　评论三：过高的行政成本不利于和谐社会建设。零点公司调查显示，公众对我国政府机构庞大、行政成本过高、办事效率低下意见较大。政府机关每年仅吃喝、公车就要花掉人民群众数以千亿计的血汗钱，却代之以效率不高甚至贪污腐败，难怪老百姓有怨言，对政府产生不信任感。近年来个别地方发生的群体性事件在思想根源上不能说与政府机关的高消费、低效率没有关系。我们党的宗旨是为人民服务，公务员应该是人民群众的公仆，如果作为公仆的公务员将本该用于主人（人民群众）身上的钱大手大脚地浪费掉，使主人享受不到本应享受的公共产品和公共服务，就极容易引起人民群众的不满，对和谐社会建设构成威胁。应该说，政府与人民群众的和谐应该是整个和谐社会建设的一项重要内容。

　　评论四：降低行政成本、提高政府效能是一项系统工程。由于舆论宣传的原因，很多人认为，降低政府行政成本的最佳办法就是精简机构、精简人员，这种认识其实存在一个误区。统计数据显示，美、英、法、德、意、日、加等7个发达国家的公务员数量占本国人口比例约3.23%至9.11%不等，而我国公务员数量占人口比例约0.84%左右，这说明我国公务员数量占人口比例是偏低的。这个问题在中央机关表现的最为明显，日本主管经济的大藏省有上万名公务员，而我国主管宏观经济的多个部门加起来也不过几千名公务员。因此，单纯强调精简机构、精简人员，结果只能是在减少一部分行政成本的同时，影响政府职能的履行。统计资料还显示，我国政府行政成本占财政收入的比重（近20%）远远高出日本2.38%、英国4.19%、韩国5.06%、法国6.5%、加拿大7.1%、美国9.9%等国家。用上述两组数字计算一下，会发现我国平均在每名公务员身上的行政成本占财政收入的比重是其他国家的几倍、十几倍，说明我国政府行政成本缺乏合理控制，浪费巨大。因此，降低行政成本不能走入误区，不能依靠单一的办法和措施，而要多方着手，加强综合改革、配套改革，把浪费掉的节省下来。按上面数据计算，如果我们能使我国公务员平均行政成本占财政收入的比重降到世界平均水平，每年节省下来的将是一个极其巨大的数字。

　　三、政策献言

　　1、以科学发展观为指导推进行政管理体制改革。经过改革开放以来几次政府机构改革和行政管理体制改革，我国行政体制和政府机构设置越来越趋于科学化和稳定化。但由于我国正处于社会主义初级阶段和社会转轨时期，就注定了我国行政管理体制要随经济社会发展的需要不断加以改革。科学、合理、相对稳定的行政管理体制是实现政府行政低成本的前提和基础。建议：一要进一步转变政府职能，以职能的准确定位，实现由经济建设型政府向公共服务型政府转变，经济建设型政府为达到经济发展指标往往不计行政成本，而公共服务型政府则在行政成本等多方面受到公众的监督和制约。二要科学调整政府机构设置，走出将行政管理体制改革等同于精简机构的认识误区，从履行职能的需要设置机构，比如，对于设立能源管理、互联网监管等符合时代和经济社会发展需要的机构，要当断则断，不能迟疑拖延；对某些职能已过时，行为阻碍市场经济发展的机构，要予以撤消。机构设置合理了，职能履行才会顺畅，不必要的行政耗费就会减少。三要进一步加快政府管理方式变革，继续缩小行政审批范围，使花费在审批和争取审批上的行政成本节省下来。四要加快推进政务公开，为人大和公众监督制约创造条件。

　　2、实施“阳光预算”，加强预决算监督。按规定预算经人大批准后政府无权任意改变，但现实是预算并没有得到政府的严格执行，预算执行弹性化和容易变通的特点为行政成本不断攀高打开了方便之门。另外，我国各级政府普遍存在大量预算外资金，这部分资金来源的广泛性、使用的随意性和隐蔽性等特点也容易导致政府发生更多浪费行为。建议：重视发挥各级人大对预算的审查监督作用，由全国人大就此立法，统一程序，提高要求，强化规范；把预算外资金纳入政府预算控制，杜绝大笔公共资金体外循环和随意支配；严格国库集中支付制度，使国库收支真实反映全部财政状况；严格执行政府集中采购，对政府采购要加强监管，杜绝浪费和腐败；各级政府要有勇气将财政预决算向社会公开，真正实现“阳光预算”。

　　3、尽快推进公务用车、公费宴请、公款出国、干部待遇终身制等项改革。媒体调查显示，公众认为行政成本浪费现象最严重的三大表现是公款吃喝、公务用车、公费出国，今年“两会”期间，改革干部待遇终身制又成为降低行政成本话题热议的焦点。群众的眼睛是雪亮的，降低行政成本需要从群众关注的焦点做起。（1）“取消公车，代以补贴”模式已在不少地方试行，效果明显，建议中央政府制定出台总体原则和分档分地区补贴标准，要求各地限时推出改革方案，同步执行，防止改与不改的地方相互攀比，使改革出现反复。（2）针对各级政府部门接待费用随意性大的问题，建议由各级人大监督政府制定明确具体的接待标准，并严格执行。（3）要对公款出国严格管理，建议由监察部门、审计部门定期监察审计，发现问题严肃处理。（4）建议尽快推动高级干部待遇终身制改革。

　　4、建立行政成本绩效考核评估体系。建议把行政费用占GDP和财政支出的比重、公务员人均行政费用和行政费用增长率等作为行政成本的控制指标，列入政府工作计划和报告，建立既注重政府职能履行程度，又注重纳税人满意程度；既注重行政结果，又注重行政成本的政绩考核体系和赏罚分明的约束和激励机制，激发和保护政府官员节约和用好公共资源的积极性。把行政费用控制责任落实到具体的人，并把各级政府的主要负责人列为第一责任人，强化政府浪费的责任主体和责任机制。

　　　　　　　　（供稿：北京大学公共政策研究所  执笔人：肖龙、宸心）