“社保新政” 转变增长方式必由之路

 金融危机对中国社保制度的启示：反危机手段与生产要素

　　扩大内需任重道远。从外需主导型向内需主导型经济增长方式转变，关乎到中国国民经济可持续发展的经济安全问题。这个转变既具有紧迫性，又具有长期性，不仅存在很多体制性障碍，而且涉及到结构调整的方方面面，包括增长路径依赖、国民经济结构惯性、国民收入初次分配结构失衡、居民收入差距不断扩大等。扩大内需受到的制约因素很多，社保制度既不能包打天下，但又不应无所作为，对此我们应有一个清醒的认识。社保制度可以稳定和促进消费的国际经验。改善收入分配和完善社保体系可建立消费信心，稳定消费预期，烫平消费周期，为促进增长方式的转变做出贡献。

　　此次金融危机人们对社保制度的认识发生了两个变化。第一，面对金融危机对实体经济的巨大影响，“社保新政”成为反危机的一个临时手段和反周期的一个紧急措施，其着力点在于保企业和保就业，由此，人们开始认识到保企业与保就业不是相互割裂的，而是相辅相成的。第二，此次金融危机使转变经济增长方式的问题更加尖锐起来，在后金融危机时代，社保政策作为一个生产要素势必对促进增长方式转变做出应有贡献，就是说，社保制度的重要性得到空前的认同。

　　一是社保政策作为反危机手段：保企业与保就业

　　2008年上半年，长三角沿海发达地区一些外向型企业出现经营困难，就业形势开始严峻；2008年下半年，珠三角地区以加工和出口为主的劳动密集型中小企业用工需求聚减，停产关闭现象开始大面积出现，企业规模裁员和职工待岗歇业现象增多，欠薪、断保甚至欠薪逃匿现象不断发生，劳动关系不稳定性凸显并出现了一些新的变化。2009年2月，人力资源和社会保障部、中华全国总工会和中国企业联合会、中国企业家协会（下简称“一部三会”）联合发布《关于应对当前经济形势稳定劳动关系的指导意见》（下简称《指导意见》），强调三方协商对话的基础上，明确提出了“保企业”的导向。这个提法很及时，对调整劳动关系和稳定就业发挥了不可替代的积极作用。

　　第一，金融危机导致劳动关系出现新变化，保企业、保就业、保稳定成为社保政策反周期的着力点。金融危机既是对社保制度的考验，也是各国调整社保政策的绝好机会，例如，阿根廷在工人和工会的极力支持下，于2008年11月一夜之间废除了实行14年之久的个人账户式养老保险制度，将DC型完全积累制退回到传统的DB型现收现付制。这个重大事件震惊了世界各国社保业内人士，同时也说明，在金融危机面前，社保制度既可载舟，也可覆舟，关键在于制度设计的科学性和政策调整的敏捷性。于是，金融危机面前达成如下共识：保稳定要首先保就业，保就业就必须要保企业，“一部三会”提出的“保企业、保就业、保稳定”不仅是一个临时举措，也是一次观念转变，即把保就业与保企业统一起来，于是出台了“5缓4减”等一系列调整社保参数的政策。

　　第二，无论是经济繁荣时还是萧条时，保企业与保就业都是相辅相成的。观念上的飞跃与转变表现在两个方面：一是保就业与促就业不仅是政府和社会的责任，也是雇主和雇员的责任，是三方协商机制的本质之一，任何单方面强调企业的责任而忽视企业的保护都是片面的。二是保企业与促就业不是对立的，无论在经济萧条时，还是经济繁荣时，这是政府的一个永恒的话题。众所周知，任何劳动保护制度都或多或少对劳动力市场产生一定的扭曲作用：一方面保护了劳动者，但另一方面也设立了门槛，成为一把双刃剑；政府的作用在于根据国情如何“两害相权取其轻”，制定一个适合现阶段发展水平的制度安排，既要考虑到“局内人”（就业人员）的利益，更要考虑到“局外人”（失业人员）的流动，在劳动保护立法中不可一蹴而就，不应将经济繁荣时保就业与经济萧条时保企业对立起来，否则，良好的主观愿望就有可能欲速不达。

　　第三，任何劳动立法和社会保障项目，都应将保企业和促就业放在首位。保就业就等于保民生，保民生就等于保稳定，就业是民生之本，稳定之基，这是不同于欧洲的一个基本国情。欧洲高失业率既是过度劳动保护的结果，又是过度劳动保护的原因，是高福利和高税收的一个新的社会均衡，从这个角度看，福利国家的劳动保护和社会保障只是事情的一个方面。中国将长期处于社会主义初级发展阶段，“就业”是最基本的“福利”，促进就业是各项社会政策和劳动立法的第一目标，是劳动者的第一福利要求，因此，保持较低的就业门槛是保企业和促就业的一个交汇点，是积极就业政策的一个基本点。

　　2006-2007年间对“劳动合同法”立法出现的争论在此次金融危机中可以画上一个句号了。这是因为，从某种意义上看，“一部三会”发布的《指导意见》“在保企业、保就业、保稳定中充分发挥三方机制的独特作用”的提法，其本质毋庸置疑是对其采取的一个临时校正。

　　二是社保制度作为一个生产要素：拉动内需与促进增长方式转变

　　作为世界上最年轻的社保制度之一，中国社保制度只有十几年的历史，但却经历了两次金融危机：在1997-1998年东亚金融危机中，中国社保制度为国有企业下岗职工筹措失业保险金，承受了金融危机的巨大压力。在此次金融危机中，中国社保制度不但又一次经受住了考验，而且成功地推出和运用了“社保新政”。这个成功的尝试显示，社保制度作为一个生产要素势必为后危机时代促进增长方式转变做出应有贡献。

　　第一,转变增长方式的提出与紧迫性。胡锦涛总书记在2004年12月召开的中央经济工作会议上首次正式提出“转变经济增长方式、加快经济结构调整、推进协调发展”；2006年2月在中共中央政治局第二十九次集体学习时胡锦涛总书记明确提出，要加快转变经济增长方式，推动经济又快又好发展。此后不久，总书记在考察上海和福建时多次强调切实转变经济增长方式和推动经济社会科学发展的重要性。继十六大《决定》提出“转变增长方式，提高发展质量”之后，总书记又多次在讲话中强调转变增长方式的必要性和急迫性，例如，在十七大报告中，总书记明确提出“加快转变外贸增长方式，立足以质取胜，调整进出口结构”。2009年12月刚刚闭幕的中央经济工作会议再次强调和重申把增加居民消费作为扩大内需的重点，认为转变经济发展方式已刻不容缓，并且胡锦涛总书记发表重要讲话，深刻阐述了加快经济发展方式转变的重要性和紧迫性。

　　第二,扩大内需任重道远。从外需主导型向内需主导型经济增长方式转变，关乎中国国民经济可持续发展的经济安全问题。这个转变既具有紧迫性，又具有长期性，不仅存在很多体制性障碍，而且涉及到结构调整的方方面面，包括增长路径依赖、国民经济结构惯性、国民收入初次分配结构失衡、居民收入差距不断扩大等。例如，低消费率和高储蓄率的主要原因是城乡居民收入水平低于经济增长，2008年城镇居民人均可支配收入实际增长低于经济增长0.6个百分点，农村居民人均纯收入实际增长低1个百分点，由此导致收入占比总体呈下降趋势，从1992年居民收入占国民可支配收入的68.3%，下降到2007年的57%。最终消费率从1992年的62.4下降到2008年的48.6%，远低于世界平均水平，例如，2006年世界平均消费率为63%，发展中国家平均为58%。另一方面，居民边际消费倾向总体呈下降趋势，其中，城镇居民边际消费倾向从2002年的0.85%下降到2008年的0.56%，农村居民边际消费倾向由2002年的0.85%下降到2008年的0.71%。2000-2007年消费对经济增长率的贡献率（最终消费增加额与GDP增加额之比）从63.8%下降为39.7%。

　　上述经济结构现状说明，扩大内需受到的制约因素很多，社保制度既不能包打天下，但又不应无所作为，对此我们应有一个清醒的认识。

　　第三,社保制度可以稳定和促进消费的国际经验。改善收入分配和完善社保体系可建立消费信心，稳定消费预期，烫平消费周期，为促进增长方式的转变做出贡献。例如，日本在20世纪60年代发起的一场消费者革命成为日本经济起飞的转折点。再例如，美国经历1929-1931年大萧条之后，1935年建立起的社保制度对美国扩大国内市场和稳定居民消费起到了重大作用，使居民私人消费支出一直稳定在60-70%之间，并稳中有升，成为美国居民干预消费的一个“定心丸”，为二战之后美国经济腾飞奠定了基础。