提高科学性 确保公信力——关于杭州市级机公车改革模式的研究

提高科学性 确保公信力
——关于杭州市级机公车改革模式的研究

杭州市发展改革委  马建华

　　近年来，全国公车急剧膨胀，使用管理趋于失控，公车消费已成为各级公共财政的沉重负担。由于现行公务用车制度成为行政开支的黑洞、滋生腐败的温床，弊端日渐显露，老百姓将其称之为“马路上的腐败”、“屁股下的腐败”，要求改革的呼声日益增高。在机关住房制度和移动通讯货币化补贴等改革已深入进行并取得积极成效的今天，推进公务用车制度改革显得尤为迫切。

　　一、全国公务用车制度改革的现状及模式

　　公务用车制度是国际通行的公务消费制度，但中国现行公车制度是革命战争年代供给制的产物，其主要特点是：计划控制指标，行政配置资源，从买车、养车到用车，一切费用都由财政支付，并且建立一支庞大的驾驶人员及车辆管理队伍。1984年以前，国家对公车控制较严，当时规定只有党和国家的高级干部（正部和65岁以上常务副部级）才有资格配备专车；局级以上从事公务可乘坐轿车，县团级以上的官员只能使用吉普车和自行车。1984年这一规定被取消（也有人认为这一规定并未取消），由于经济社会飞速发展，公务活动繁忙，政府财力明显增强，中央与地方党政机关、事业单位、群众团体等竞相购买公车，经济发达地区一个乡镇配备17、18辆公车不算稀奇。公车消费开始由较高职务向较低职务扩展，呈现愈演愈烈之势。

　　国际上公车制度主要有职务消费和公务需要两种，中国公车制度则是职务消费和公务需要的混合体,从实物制度“演变”为特权制度、从待遇制度“转变”为福利制度，运行费用居高不下，资源配置劣化不公，超编超标、公车私用等问题越来越突出，占据行政开支的比重越来越高。从更深层面来讲，现行公车制度的症结在于公车被异化为“轿子”，少数领导把公务用车当成了身份与地位的象征，理应所有人公平享受的公共资源由一部分人占用，很大程度上失去了公务交通工具的本性。该制度过分强调保证领导干部用车，对中层干部、业务骨干公务用车缺乏必要的制度安排；过分张扬层级管理的要求，忽视在私车大规模进入家庭时代的各个层面的利益诉求（车改前滨江区部门和街道公务员私车已超公车，市府大院私车已过500辆）。如今这一制度处于“进退两难”的困境：一方面公车行政运作成本越来越高，各级财政不堪重负；另一方面在私车没有进入家庭的特定历史阶段，从制度上根本杜绝公车私用的监管成本明显过高，推进公车改革势在必行，大势所趋。

　　中国公务用车制度改革始于1986年。1998年，按照国务院领导同志的要求，由原国务院体改委牵头，财政部、国家计委、国管局、中管局等部门参加，成立专题调研组，研究公务用车制度改革，提出了《中央党政机关公务用车制度改革的基本设想》。由于利益较难协调，各方意见难以统一，2002年国务院责成有关部门进一步调查研究，原国务院体改办再次着手研究公车改革，由于种种原因，这次调研也不了了之。

　　公车改革是完善社会主义市场经济体制，深化行政管理体制改革，推进政府职能转变，降低行政成本，以改革统揽反腐倡廉，构建教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系的有力举措。尽管来自中央层面的两次改革搁浅不见下文，但全国公车改革并没有处于完全停滞的状态，部分地区一直在积极探索。上世纪90年代末至2003年，黑龙江大庆、湖北老河口、四川绵阳、山东泰安、辽宁葫芦岛、江苏无锡、江阴、昆山等地开展了公车改革。2004年地方车改掀起一个小高潮，黑龙江齐齐哈尔、山东威海、湖南资兴、江苏南京、常熟和宿迁、广东珠海、惠州、中山、东莞和佛山下属五个行政区、广州天河区、成都武侯区、乌鲁木齐天山区等及本省义乌市、绍兴县、宁波北仑区先后启动了部门或乡镇、街道货币化公车改革。据统计，江苏省过去5年里有１７个县（市、区）、６１２个乡镇（街道）实行了货币化公车改革，取消各类公车７４０５辆。

　　可以追溯到大庆车改历史的齐齐哈尔市是迄今全国车改力度最大、覆盖面最广的地区，开创了全国地市级领导取消公务用车的先河。该市车改起步于2003年9月，分四步进行：一是首先在83个市直机关行政事业单位推行，二是选择两个县区先行试点，2个多月后在16个县(市)区全面实施，三是向乡镇延伸，2005年底全市124个乡镇完成车改，四是2007年实施市级领导干部车改，35辆市级领导公车被公开拍卖，取消公车的市级领导每月领取4000元或3500元的交通费补助。目前该市除了市委书记、市长继续配备公车外，从市级机关到区县部门、从市管干部到普通干部，已经没有一辆公车。无锡市在锡山区镇机关车改试点成功的基础上，于2003年全面推进镇级机关车改；在南长区进行区级机关车改试点成功的基础上，于2004年在区、市(县)级机关全面推行车改，到2006年底全市2个(市)县、7个区全面完成公车改革。吴江市在没有试点的情况下，于2004年和2005年对镇级机关和市级机关进行了彻底的公车改革， 10个镇、71个行政机关和市直事业单位（公司）、207个下属事业单位全部参加。

　　山东威海市从2001年开始起酝酿车改，于2004年7月正式实施。第一批车改是97个机关单位，1990多名公务员按照级别不同，给予每个月200元钱到2400元钱不等的补贴。2004年4月南京市委市政府颁发了《关于实施公务用车制度改革的通知》。2005年7月底，南京市车改领导小组制定的《南京市各镇及涉农街道公务用车货币化改革的实施意见》出台，目前全市乡镇、涉农街道车改已经全面结束；2005年11月南京市玄武区下辖5个街道的16辆公车公开拍卖，标志着该市城区街道、区县机关车改正式启动。2006年10月南京市雨花台区58辆公车向社会拍卖成功，成为首个全面进行车改的城区；2007年3月，建邺和白下两区机关车改启动；据悉，鼓楼和玄武两区机关车改将于近期开始，市级机关车改也在酝酿实施之中。

　　据悉，审计署、国资委、交通部和国家宗教局4个国务院部委局机关开展了车改试点。2005年元旦，中国驻外外交机构取消公车实行货币化公车改革。

　　目前，全国机关层面的公车改革主要有“集中公车，有偿使用”、“核定费用，发放车票”、“保留公车，发放补贴”、“取消公车，发放车贴”四种车改模式。

　　（一）集中管理，有偿使用。四川绵阳市除公、检、法等特殊部门保留公车外，将各级党政机关现有的公车驾驶员剥离出原单位，实行集中统一管理，成立公务用车服务公司（中心），对公司实行准市场化、企业化、社会化管理。机关工作人员按照工作需要和职级等，实行公务用车费用定额包干，根据时间和里程实行内部计费考核，节约归已，超支自负。2003年底湖南资兴市将市委书记黄湘鄂和市长王周在内的党政领导原来的122辆“专车”全部划归资兴市机关事务管理局车队统一管理。2005年初湖南南县开展了“集中管理、指标租用”准货币化公车改革，县里成立企业化管理、自收自支的事业单位——南县行政事业机关公务用车管理服务中心。县直各机关、部门的公务车辆实行无偿划拨，调入车管中心集中管理、统一调度，取消县级领导和各单位的固定公车和固定司机。车管中心凭派车单出车，用车单位凭派车单结算。

　　鉴于群众一时难以接受货币化车改，财力也不允许，如果车贴标准偏低则公务员没有积极性，这种“公务车辆集中管理、公务用车指标租用”的准货币车改模式切合当地实际，受到了经济欠发达地区的推崇，较好地实现了节约行政成本、提高公车的使用效率、推进源头治腐的目标。但它有着明显的缺陷：若公车中心是独立核算、自负盈亏的企业，它必须完全市场化，追求利润最大化，但无法保证和满足机关单位公务用车的需要；若公车中心是既非企业又非事业的半官半商单位，仍然还是吃大锅饭，盈利了个人拿奖金，亏损了政府掏腰包，可能成为吞噬财政补贴的新大户。

　　（二）核定费用，发放车票。辽宁葫芦岛市采取了这种车改模式，一是收缴旧车，对9座以下（包括轿车）使用年限为15年，行驶里程50万公里的接近更新的非营运车辆进行收缴公开拍卖；二是发放车票，对有编有车的单位、应买车而不给买车的单位和车收上来但应保留车编的单位核定车燃费，发放打车票。即使允许购车的单位也是发车票，每辆车每年核定车燃费4万元。作为车改的配套措施，葫芦岛市交通部门成立了国有控股的仕通公务出租车有限公司，市场化运作，为车改单位提供全天候服务。市级领导不参与车改，仍由机关车队统一安排公务用车。

　　这种仍属于非货币化范畴的车改模式较之前一模式有其可取之处：费用包干，杜绝浪费；利用市场机制，成立准市场化的用车公司,可以更为有效地控制或减少公车支出，节约财政开支的效果较为显著，而且体现了公务用车社会化的改革理念。由于它仍是一种计划经济的资源配置方式，无法撼动现有公车制度的根基，打破公车的利益格局，而且也无法建立随着私家车时代来临所出现的“私车公用”的利益补偿机制，中层及中层以下的机关工作人员对这种车改持较多反对意见。

　　（三）保留公车，发放补贴。这种模式最大的特点是“双轨制”。全国最早实行车改的大庆市采用的就是这种部门、人员和车子“双轨”运行模式：一是确定首批59个车改单位，10个单位暂不车改；二是“老人老办法，新人新办法”，即部委办局（处级）领导的公务用车仍执行原制定的经费包干办法，1998年1月1日以后提拨的部委办局级领导不再配备工作用车，改发交通费。提倡和鼓励“老人”以自愿为前提，上缴公车，改领车贴。车改交通费随工资按月发放给个人，节约归已，超支自负。珠海、南京等地车改允许部分或少数车改单位因抗险救灾、公务接待、查处案件等理由保留1－2辆公车，实行车辆“双轨制”。宁波北仑区没有将事业单位编制的人员纳入车改范围，存在着因借调原因一个办公室事实上的人员“双轨制”现象。湖州市南浔经济开发区则实行另一种“双轨制”，即一方面货币化车贴“限额包干，超支自负，节余归已”；另一方面保留2辆接待用车，部门使用接待用车实行准市场化的租赁制。绍兴县在乡镇车改推行一段时间后允许书记、镇长在坐公车或领车贴中选择其一，其他人员则继续发放货币化车贴，不少镇出现了领导坐公车、百姓领补贴的“双轨制”。

　　这种所谓渐进式车改模式的好处在于改革震动小，抵触情绪小，推行阻力小，容易使大多数领导干部接受和认可，但必然产生一些部门领导又领车贴，又坐公车（或多坐车，少交补贴）新的不正之风，是一种公信力最差的公车改革模式。

　　（四）取消公车，发放车贴。对现有公务用车全部公开或定向出售，取消所有公务用车，发放公务用车补贴货币化；按行政级别或工作岗位确定车贴标准，超支不补，节余归已。黑龙江齐齐哈尔市、山东威海、广东珠海地区、湖北老河口市、江苏南京和苏南地区、浙江义乌市、宁波北仑区等都采取这种彻底的公务用车社会化、市场化和货币化改革模式。

　　这种模式对现有公车利益格局冲击最大，得到社会公众支持率最高，也深受中层及中层以下公务员欢迎。由于货币化车改需要有较强财政实力的支撑，受到了经济发达地区的欢迎；对公车经费来源多元化的经济欠发达地区，实行货币化车改反而会增加财政支出。这一模式不易把握之处是公车处置方式与车贴标准形式。为了减少车改阻力，早期货币化车改地区大多采取了内部公开拍卖方式，一些领导干部在无人举牌的情况下以极低的价格轻而易举地拍得“心爱的坐骑”，引发社会的争议，降低了车改的公信力。此外车贴标准及发放形式问题一直困扰着货币化车改，发高了，社会上以为在变相涨工资、搞福利；发低了，又会影响机关公务人员特别是领导干部参与车改的积极性。

　　从近几年全国车改走向来看，车改开始逐步从加强管理－非货币化模式、打票使用－准货币化模式，更多地选择货币化模式。因此我们从另一个角度分类，可以把第一、二模式称作非货币化模式，第三模式为准货币化模式，第四模式是货币化模式。

　　二、杭州市级机关公车改革的制度设想

　　从2002年起,余杭区黄湖镇，经济开发区下沙街道、白杨街道，西湖区三墩镇、翠苑街道，临安市锦城街道、建设局，杭州市农信社、杭州市商业银行等先期开展了货币化公车改革试点。2003年9月西湖区在所有乡镇、街道全面实施公车改革，成为浙江省最早实行货币化车改的主城区之一。2005年1月1日，高新开发区（滨江）除公检法、城管执法局及区三套班子成员外，全区机关事业单位和街道（乡镇）同时启动公车改革，成为浙江省第一个全面推行车改的行政区（开发区）。

　　2005年4月底杭州市委、市政府出台《关于区县（市）公务用车制度改革的指导性意见（试行）》（市委发[2005]27号，以下简称27号文件），要求13个区、县（市）具备条件时，可在乡镇、街道全面实行车改，区、县（市）直机关车改可在乡镇、街道车改取得经验后逐步试点。截至2006年11月，杭州市已有西湖、滨江、余杭、江干、拱墅、下沙、萧山等7个区（包括开发区）在乡镇街道全面启动车改，其中两个开发区同时实施镇街与部门车改。由于方案精心设计，步骤缜密周全，注重规范性，致力公信力，取得明显成效。据统计，七区车改前公车费用为9354.87万元，车改后实际开支为 5796.02万元，下降38%，不但有效地节约了行政开支，而且从根本上解决了公车私用及超编、超标购置配备公车等弊端。

　　目前，杭州市公车改革试点总体平稳，进展顺利，反映较好。除西湖区因公车内部处置曾有信访举报外，滨江、余杭、江干、拱墅等车改后，市、区两级纪委或发改部门迄今尚未收到一个信访电话或来信，也无一个人为车改上访。随着7区镇街及2区机关车改的成功启动，市级机关广大中层及以下干部群众对车改抱有较大的期盼，相当一部分局级领导干部对车改经历了从抵触到理解、从冷淡到支持的转变，认识有了明显改观，开始感到车改人心所向，大势所趋。

　　公车改革是一场利益的重大调整，其制度设计不仅要解决财政开支庞大的现实问题，更要着眼于长远建立一个可实现良性循环的崭新制度。制度经济学有一个重要原理：如果新的制度安排存在外部收益，就会产生制度变迁的需求。公车改革是公务用车制度的再造或重塑，涉及利益调整必然带来外部收益。作为公共资源的优化配置，公车改革对机关里非专车使用者（主要是中层及中层以下）最为有利，这部分群体的车改愿望最为强烈，需求最为旺盛。随着中国改革从“增量改革”进入“存量改革”，从多赢双赢步入有赢有输阶段，几乎不存在“双赢”或“多赢”机会，“有赢有输”的利益调整是改革的常态，制度变迁的外部收益不可能被所有人所获得，中将失去一部分利益。公车改革必然使而昔日乘坐专车或事实上的专车的领导群体失去一部分特殊利益。

　　在理性人假定模式下，追求利益最大化的单个行为主体总是力图在给定的制度约束下，谋求确定预期对自己最有利的制度和权利界定。现行制度的既得利益者即使明知新体制比旧体制更为效率，他们亦会表现出对旧体制的强烈需求与新体制的明显抵触。为了减弱利益受损者对制度变迁的抵触情绪，扫除选择新的路径的障碍，任何一项改革必须坚持“帕累托改进”的基本原理，车改也不例外。

　　一百多年前，意大利古典经济学家帕累托提出了一个关于资源配置的标准，即“帕累托标准”，“帕累托标准”有“最优”和“改进”两类。所谓“帕累托最优”是指，如果既定的资源配置令至少一个人的状况变好，而没有使其他任何人的状况变坏，那么这种配置状态则是最优状态。由于现实世界经济生活和中几乎不存在“帕累托最优”，更多的则是“帕累托改进”：如果资源配置改革以后所产生的新增收益的一部分，对原有的利益得益者进行了他自己所认可的“充分补偿”之后，则资源配置效率处于的改进状态。实践表明，从包产到户到财政包干，再到“三来一补”和大进大出，中国27年所有改革的策略和政策的选择，无不坚持“帕累托改进”原则，处处迁就中国社会各种制度化的特权。

　　为此,市级机关公车改革需要借用经济学的“帕累托最优”或“帕累托改进”的理论，制度设计应坚持三个基本点：第一，在实现既定改革目标下，促使改革成本的最小化，即车改后财政支出有明显的下降；第二，在必须付出的改革成本范围内，实现成本分担的合理化，即车改后租、购、车费用必须在各个层面的公务员合理分担；第三，在有人受益，有人受损的改革措施下，寻求合理的补偿原则，即公车司机转换工作岗位或另谋出路与领导干部因职务消费体制改革带来的工作不便，应该得到合理的经济补偿。

　　根据这一思路，市级机关公车改革的政策考量与制度设计应包含“一个思路”、“两个核心”、“三个理念”主要方面内容：

　　（一）一个思路：试点先行

　　公车改革涉及多方面的深层次利益调整，理论尚有争议，认识还有差异，目前存在着制度设计难保完美、实际操作不够熟练等诸多不确定因素。从中国渐进式改革进程来看，触动既得利者利益较小的改革推行起来一般都比较顺利；而那些动作幅度较大乃至伤筋动骨的改革，由于牵扯到方方面面的利害关系，基本上采取试点先行的工作思路。试点模式一般是先易后难，由点到面，震动小，调控易，回旋余地大，有利于发现问题，总结经验，探索路径，从而保证车改在面上的顺利实施。

　　从全国来看，公车改革的内因来自体制内的改革力量。大凡主要由“内力”推进的改革往往是渐进式的，难以一步到位属一种平常态。这些年全国开展车改的地方无论是地级市、县级市，还是城中区、开发区，大都采取“战略上立足全局，策略上先行试点”，2004年杭州市委常委会确立了“坚定不移、积极稳妥、先点后面、逐步推开”精神。“试点先行”思路实质上是将改革的力度、推进的速度和社会的可承受程度统一起来，一方面在条件成熟下能快则快，加快改革步伐；另一方面总结经验，发现问题，查找漏洞，验证思路和方案，使整个车改处于可控范围之内，进退自如，回旋余地较大。

　　尽管杭州市级机关公车改革已具备思想、物质和群众基础，但相对于乡镇街道，市、区（县）机关的工作范围较广，区域不太固定，工作人员自己驾车外出从事公务不如直接面向基层的乡镇街道来得方便。再说，市级有一批正式在编司机，改革压力和成本比镇街大得多（无锡市级机关车改正因受累于正式在编司机过多而举步维艰）。受领导年龄、工作范围、传统体制、利益格局等因素制约，市级部门公车改革全面推广的条件还不成熟，有必要确立“先易后难、先基层后机关、先试点后推开”的总体思路，整体推进，分步实施。建议在党政机关、群众团体、参照公务员管理的事业单位、监管类事业单位、国有独资公司五类单位选择一批工作性质、职能各有特色的部门开展试点，为机关全面车改“探路”。

　　（二）两个核心：车贴标准科学合理，车子拍卖公开公正

　　1．车贴标准。公务交通费标准是公车改革中最敏感、最核心的问题，直接关系到公务员的切身利益，也是社会各方瞩目的焦点。由于车改使财政以前的暗贴变为明贴，直接或间接地发给个人，容易被误解为福利化改革。从理论上讲，公务用车补贴标准可以依据履行公务的实际交通需求和当地的交通成本来制定，但在实际中公务行为与非公务行为是很难界定的，两者往往相互交织，相互转化；如果严格区分公务行为与非公务行为，执行起来成本太高。每个部门因工作性质公务交通量不尽相同，即使同一部门不同岗位公务交通量也差异较大，甚至不同部门同一岗位（如市府大楼单位的收发员与市府大楼以外部门的收发员）使用交通工具的频率存在天然之别，但又很难设计出一个非常公平、完全合理的补贴标准。

　　确定市级机关车贴标准总的精神是，要从不同利益平衡的角度处理好公平与效率的关系，要始终坚持保证公务工作和厉行节约相结合的原则，一方面基本能够保证正常的公务交通支出，另一方面又充分考虑到广大群众的心理感受，防止社会各界误解借改革之名行福利化之实。具体而言，公务活动的数量和范围是制定车贴标准的基本依据，而不是当地财政状况；车贴不是购车费用，也不是用来支付维修费、养路费、汽油费、保险费等所有的养车成本，更不能把一辆公私混用车子发生的旅游、应酬、购物、访友等开销都让车贴来承担。每月最高车贴标准不能超过一个家庭私车的实际开支，更不能超过改革前一般公务车的实际使用成本。

　　部门机关与乡镇街道车贴标准是否一致？有人认为，机关的工作范围是面向全市或全区、全县，车贴标准应该高于镇街。这种观点忽视了两者不同公务量及由此带来的交通费的差异。事实上，机关部门与乡镇街道的工作性质、区域、对象不尽相同，面向基层的工作任务量有着较大的差别，镇街直接接触基层多一些，部门则少一些；部门活动范围虽然大于乡镇街道，但服务半径不一，镇街道下基层的频率又明显高于部门，两者车贴标准上应有所差异，机关部门各个层级的车贴标准应该比乡镇街道平均低200元左右。

　　通过养车法、打的法等多种方法的测算，27号文件规定区、县（市）直管干部用车补贴基数每月不高于1800元，工作半径大、区域面积广的区、县（市）可适当放宽，但不得超过此标准的1.2系数（2160元）。这一标准与南京“公式法”、民营企业“市场法”测算的交通费标准不谋而合，它可以作为机关车贴的重要参考标准。

　　2．公车拍卖。公车是否向社会公开拍卖是社会关注各地车改的焦点问题。纳入市级机关车改范围的车辆要按照公开、公平、公正的原则，先由市车改办通过公开竞标的形式，确定车辆评估机构，统一集中评估；符合拍卖条件的公车向社会公开拍卖，为了防止有人在公车拍卖中“搞猫腻”，最好明确规定不得选择公开转让、公开竞价、公开投标等方式，实行最为彻底、最为公正的拍卖。

　　公车内部定向拍卖是杭州及外地早期车改试点地区一条颇有含金量的政策，但内部定向拍卖有失公开、公平、公正原则，一不小心就变成内部处置，如领导对心仪的车子举牌，他人一般不再竞投，常会以最低价拍得“座骑”。而且车改前夕有些“志在必得”者主动给“目标公车”豪华配置和装饰，买足保险费和养路费，使得被拍公车“价低所值”。据统计，滨江、余杭、拱墅、江干、开发五区成功拍卖的488辆公车成交价为3355.06万元，比评估价2571.21万元高出783.85万元，溢价30.48%。杭州最早在乡镇街道全面推行车改的西湖区因公车内部定向拍卖，因政策规定成交价反而比评估价低20%；杭州商业银行也实行内部定向拍卖，98辆公车评估价631.6万元，成交价669.42万元，仅增值6%。可见公开拍卖是真正体现公车价值、实现国有资产效益最大化的最有效措施，公开拍卖应成为市级机关车改政策的“高压线”。

　　（三）三个理念：单轨制、货币化、市场化

　　1．单轨制。“双轨制”曾是公认最早（1998年2月）探索公车改革大庆采用的模式，即部门、人员和车子“双轨运行”。它的好处在于震动小，抵触少，领导愿意改。保留少量或至少一辆特殊用途公车是杭州乡镇街道车改中经常听到的呼声。客观而言，处理公务接待、突发事件单位手头有辆公车的确比较方便。有些地方为保证公务活动，允许一些单位保留一定数量的应急、机要、财务、执法等特殊业务用车，如珠海车改后一共保留了201辆特殊公车，南京规定车改镇街原则上可以保留一辆公车，齐齐哈尔允许执法单位购置2万元以下的车子，吴江则让执法单位在留车和发钱之间进行选择。

　　有人认为以特殊业务的实际需求允许个别单位保留1－2辆特殊公车，并对保留公车加强监督管理，可以在一定程度上确保车改公信力，例如一是统一保留特殊公车的具体范围，保留的公车原则上由同级机关事务管理部门集中管理，实行统一加油、统一维修、统一保险和统一调度，建立责任制；二是适应电子政务发展的要求，可以探索建立全市公务用车信息管理系统，保留的公务用车统一安装卫星定位装置、车载移动通讯工具和运行信息记录仪，完善车辆运行记录制度，加强公务用车使用情况的监督；三是对于从事特殊业务又享受补贴的公务人员，可以使用特殊公务用车，但也要合理付费。姑且不论这些举措是否在实际中行得通，但有一点是明确的：政府行政成本不降反升，与车改的基本原则背道而驰。

　　在监管制度不完善或监管不力的情况下，保留1—2辆公车极易滋生新的不正之风，明明自己开车可以处理的，也会“主动”申请公车。鉴于“双轨制”存在无法克服的“制度漏洞”，况且个人公务交通补贴已经包括或基本包括了公务接待、突发事件等支出（只不过个人之间可能会苦乐不均）。市级机关车改应确立“单轨制”理念，即涉改单位取消除专业工具车以外所有的公车，不得以任何理由或借口留一辆处理特殊公务的公车，第一，财政性资金或财政注入资金购买的公车一律列入车改；第二，个别单位临时租、借的车辆一律解除租、借关系。

　　中国27年的改革实践证明，“双轨制”对改革杀伤力最大，甚至会产生摧毁新体制、旧体制死灰复燃的后果。中国许多改革的成功经验是：任何一项改革能彻底改的，就彻底改；能不留死角的，就尽量不留死角；能一揽子改革的，就一揽子改革。机关公车改革要尽可能地统筹协调推进，将全体人员与所有车辆全部纳入车改范围，避免出现改与未改相互牵扯、相互变通的“双轨制”问题，消除灰色地带，确保改革成功。

　　2．货币化。从上世纪90年代末到本世纪初，全国各地探索公车改革，从用车经费定额核算到交通费补贴发放，从建立统一的车辆服务中心到成立企业化、市场化的租车公司，从凭票打卡乘车到鼓励公务员买车，……车改方向日趋一致，那就是货币化。这些年浙江温州、湖州、台州等地采取了许多严格管理公车的举措（如粘贴标签、发准驾证、上缴钥匙等），虽然在一定程度上可以控制公车运行成本、减少腐败现象，但难以从制度上解决“财政统包，车标攀比，公车私用，不计成本”的内在缺陷。不论经济发展水平的高低、市场经济成熟程度的差异，越来越多的地方把货币化车改作为首选目标或终极方向（当然也会有货币化程度上的差异），货币化车改正在成为公务用车改革的主流模式。

　　在征求意见中，杭州经常听到“除了货币化，是否还有更好的改革方法？”有些专家认为公车制度腐败的关键是“专车制度”，取消专车腐败问题迎刃而解。各地非货币化改革的实践证明，领导干部即使不坐专车，现行体制下无法解决财政开支居高不下的顽症。加强管理，核定费用，出台诸如给固定加油、停购新车、禁停小区、定位追踪、更换牌照等，固然有一时之效，但治标不治本，甚至还会增加额外的行政成本。只有从体制上釜底抽薪，才能根除公车引发的各种不正之风和腐败现象。虽然货币化车改不能解决所有公车问题，但货币化车改是迄今为止医治公车制度顽症最有效的对策。

　　货币化是公务人员职务消费制度改革的基本方向。国际通行所谓“职务消费货币化”，是按职务大小把其对应的公务或商务活动所需的费用，以货币包干的形式计入个人工资，无论盈余还是不足，全由个人自行支配。货币化改革不是福利化改革，而是通过改变传统的行政开支方式，用必要的或尽量少的行政支出，抑制公务用车总体资源浪费，优化配置公车资源，确保和提高公务活动效率。

　　鉴于现阶段贫富差距扩大的国情、社会舆论的压力、国家征税的规定，及城市道路资源交通状况和空间结构，市级机关货币化车贴有必要采用车贴部分现金和部分非现金相结合发放模式。2005年6月市民卡工程启动以来，作为公共资源整合平台和公共服务综合载体，市民卡先后开通了在公交车、出租车应用功能和部分加油站加油功能，特别是2007年在市车改办指导和要求下开通了保险付费、街面停车、高速公路交费、养路费及四自工程费缴付等功能，已具备满足车改的可行性和操作性。由于消费习惯以及非强制性替代等原因，人们用市民卡打的、坐公交或司机对刷卡结算还有个适应过程，通过涉改人员的积极应用，将会有效推动公共交通特别是出租车的广泛运用，促进市民卡的广泛运用，提高公车改革社会溢出效应。

　　3、市场化。一项改革能否推进，具有生命力，其中很重要的一条实施过程能否实行市场化的阳光作业。根据早期杭州车改试点的教训和镇街车改的经验后，市场化操作机制理念不仅仅要体现在公车的拍卖方式上，而且要把它作为一个基本原则贯穿于市级机关车改实施过程的每个环节。从公车评估、拍卖方式、司机处置，到中心运作、公费设立，一系列的制度安排都应遵循市场化理念：

　　——根据行政区域东西狭长（相距150公里）的特点，要突破行政区概念，不能将车贴使用区域限定于行政区域，而要树立“经济圈”概念，依据经济辐射半径，把与杭州接壤的德清县、海宁市、绍兴县等划入了公务出差不再报差旅费的车贴使用范围。

　　——从杭州城市道路、车位资源、公共交通现状出发，市级机关公车改革不宜提倡公务员购车，要按照市场化机制优化配置交通资源，合理选择公务出行交通工具。

　　——车改人员分流安置涉及正式在编和临时聘用司机，正式司机一般通过内部转岗、提前退休、转换单位等渠道安置，而临聘司机通过解除劳动合同分流，因政府“违约”给予经济补偿。

　　——为了化解按职级发车贴制度存在的不同部门同一岗位、同一职级不同岗位、同一岗位不同公务活动范围所导致的车贴标准的统一性与公务交通开支之间不均衡性矛盾，引入公共交通经费制度，利用同一单位信息对称优势，实行市场化奖励，调节个人交通费用支出“苦乐不均”。

　　——要面向社会公开征集评估机构，降低公车评估费用；委托具有国有资产拍卖资格的拍卖机构向社会进行公开拍卖，选择最能体现公信力的拍卖方式。

　　——成立机关公务用车服务中心，政府要通过“购买服务”的方式，对中心进行专项经费补助；中心要遵循准市场化理念，开展有偿服务，按“保本微利”原则提供一般公务用车服务，按“有偿使用，成本结算”原则提供特殊公务用车服务，按“时间高于里程”原则，确定收费标准。

　　——公车服务中心司机除极少部分来自转变身份的正式司机外，要向社会公开招聘，按有关劳动法规签订劳动合同，且不占用中心事业单位编制。

　　三、杭州市级机关公车改革需要探讨的问题（略）