罢免的理念和困境

　　权利意识的觉醒

　　□近期，全国各地罢免人大代表事件时有发生。您是如何看待这一现象的?

　　■“罢免人大代表”昭示着人民民主意识和权利意识的觉醒，说明人们开始尝试直接行使罢免权，这是民主的进步。这些罢免事件中，我们应当注意以下几个问题：一是人大代表应该如何正确地对待选民的罢免意愿，二是有关部门及社会应该如何正确审视选民的力量。

　　□罢免权的制度依据是什么?

　　■我国的宪政理念，不仅强调“议行合一”的权力关系，而且强调公民权利对国家权力的制约作用。马克思在谈到巴黎公社的经验时指出：“公社是由巴黎各区通过普选选出的市政委员组成的。随时可以罢免。”恩格斯也指出：“公社一开始想必就认识到……应当保证本身能够防范自己的代表和官吏，即宣布他们毫无例外地可以随时撤换。”可以说，我国选民罢免权的行使，体现了宪政理论中关于权利制约权力的基本精神。

　　在实际运行中，选民通过民主选举选出代表，但也有可能选错人，代表当选后也有可能走向民意的对立甚至腐败变质。因此，罢免成为弥补选举缺陷的一种重要手段。

　　□有人提出，选民申请罢免人大代表，从一定程度上说，是民意表达的一次生动实践，但它背后隐含着的却是当下民意表达渠道不畅的问题。

　　■确实存在这个问题。事实上，从很多新闻媒体的报道中，我们可以了解到，很多上访及其他群体性事件的发生，往往是民意表达不通畅引起的。这个不通畅背后的原因是多方面的，而最为主要的问题是，我国宪法内置的政治权力格局被一些因素给打乱了。

　　从宪政层面而言，人大应该是民意的集中行使机关，人大代表就是民意的承载者。可是长期以来，由于各种原因，人大代表作用的发挥比较有限，再加上人大代表的选举很多时候偏离了选民的真实意愿，成为形式上的选举。这就导致“选民”与“代表”之间产生了“鸿沟”，造成选民与代表制度性的“委托—代理”关系的脱节。由此，就很容易造成民意表达的阻塞，从而使一些社会问题不断累积，无法得到及时有效的释放和解决。在制度内的利益表达渠道不畅通的情况下，人们开始铤而走险，或是上访，或是导致群体性冲突。当选民意识到“代表”不能代表他们发声的情况下，罢免就成了一个必要的选择。

　　□罢免事件对当下的人大制度建设有什么意义和启示?

　　■罢免事件告诉我们，那些有代表之名、无代表之实，违背人民利益和意志的人大代表应该“下课”。对于履行职责不力的人大代表，选民有理由提出罢免要求。同时，罢免还体现了选民的价值和选票的力量。选民可以用自己手中的权利对失职和不负责任的人大代表说“不”。人大应当完善罢免制度，既让选民合法行使公民的基本权利，也让人大代表增强责任意识，切实担当起代表的责任。

　　期盼“权利落地”

　　□罢免人大代表在全国引起了强烈反响。有人评价称，选民“发威”，体现了民众开始有意识地拿起法律赋予的权利来维护自己的权利。这种以“权利”来制约“权力”的做法，对于当前中国社会而言意义深远。

　　■罢免事件折射出的不仅是公民意识的觉醒和增强，也包括对落实“罢免权”的渴望与期盼，选民从行使罢免权的实践中更能体会到权利的意义。无疑，选举权是公民的宪法权利，罢免权是选举权的延续，是公民自身的政治权利，两者不可分割，都应当得到法律的保护。我们不能厚此薄彼，只将眼睛盯牢选举权，而忽视了罢免权。

　　但是，我们也不可否认，一直以来罢免权只停留在法律的文本里和口号的宣传上，很少付诸实践，以至于时间一长，这种权利在选民意识中也逐渐淡化，甚至被遗忘。近期发生的罢免事件，对选民行使罢免权起到了刺激作用，把几乎沉睡的罢免权激活，这不仅是公民对法定权利的一次温习，也是对公民基本政治权利的召唤。目前，绝大部分选民的权利意识还不够强，对由自己选举产生、代表自己利益的人大代表缺少有效的监督，对于那些不称职的人大代表也往往漠不关心。近期一系列罢免事件的出现，说明民众开始在制度的框架下合理运用法律赋予的权利来表达自己的意愿，对人大代表也将产生一定的“威慑”作用，督促他们恪尽职守，积极履职。客观而言，相比于一些非理性的群体性行为，罢免行动更值得肯定。

　　□此前，国内曾出现过几起选民要求罢免人大代表的事件，但很少有成功的案例，多数不了了之，甚至被置之不理。您认为从制度层面看，目前的罢免制度存在的主要问题是什么?

　　■ 罢免人大代表是公民的天然权利，但在具体操作中，罢免人大代表涉及到了一系列问题，比如究竟谁有权罢免人大代表?罢免人大代表需要什么样的理由?如何启动罢免程序?这些在法律中依然是空白。

　　从全国罢免人大代表的案例来看，由选民直接发起要求罢免人大代表，确实面临着一些操作上的难点。在直选选区，其启动虽能由选民提请，但相关法律却没有对具体操作程序做出规定。而不少地方性法规往往对罢免程序的启动设定了前置条件，即人大常委会或者主席团事先做出调查并确认罢免理由，这意味着他们拥有了实质的否决权，罢免的主动权不在选民手中。

　　其次，启动罢免程序的门槛过高，操作难度太大。选举法对罢免的启动规定了两个要件：形式要件是人数符合法定要求，实质要件是具备明确的罢免理由。如选举法对提起罢免代表的人数，规定县级人大不少于50人，乡级人大不少于30人。而选举代表则只需选民或者代表10人以上联名即可推荐代表候选人。代表选举和罢免选举设置不同的门槛，再加上缺乏像选举一样的广泛宣传，罢免案很难获得不知情选民的支持。同时，选举法还规定：“罢免县级和乡级的人民代表大会代表，须经原选区过半数的选民通过。”换言之，有过半数选民赞成，即可宣告罢免案通过，但是“过半数通过”的原则，在实际操作中难度太大。毋庸讳言，这些有关罢免规定，看似简单实则要求很高，阻碍了罢免程序的启动。

　　最后，我想强调的是，虽然，选民联名要求罢免人大代表，说明人民群众当家作主的公民意识正在觉醒，但不少国家机关工作人员的脑海里还自觉不自觉地存在着“替民做主”的冲动，不是从法律和程序上不断完善公民的罢免权利，而是想方设法加以摆平有关事件，这正是当前我国民主政治建设的一大障碍，也是罢免案难以启动，难获成功的一大根源。

　　走出制度困境

　　□针对罢免案难以操作的现实，各地人大也在进行一些探索。但总体而言，面对选民的罢免要求，人大还是显得有些束手无策。从世界各国议会的实践来看，您认为，罢免议员制度和程序方面，国外有哪些经验值得我们借鉴?

　　■我先来谈谈议员与选民的关系。以美国为例，我们可以看看他们是如何罢免议员的。在美国，议员就相当于我们的“人大代表”，不论是国会议员还是州议员都是由选民选举产生的，他们直接对选民负责。州议员、县议员直接代表的就是选区选民的利益，如果他们不能代表选民的利益，自然就会有选民不满，这直接威胁着他们的政治生涯。在平时的履职和4年一次的改选中都要依赖于选民的支持，这也直接促成了美国的议员们与选区内选民之间的紧密关系。

　　相对于美国的情况，我们国家人大代表和选民之间的联系在实际中则显得不够紧密。选民不认识、不知道、不熟悉自己选区的人大代表的情况可以说是一种常态。既然不熟悉，监督也就无从谈起。

　　可喜的是，前不久新修改的代表法规定，代表应当回答选民的询问，接受监督，由选民直接选举的代表应当以多种方式向原选区选民报告履职情况。这确实可以说是对代表履职监督的一次制度性的突破。但是，履职报告是由全体人大代表来作，还是选择性的，谁来主持履职报告会，哪些人来听，不满意怎么办，能否提出罢免案，等等一系列的具体工作，还有待法律的进一步完善，同时也有赖于人大工作者的积极探索。

　　罢免案通过后，怎么办?是否要进行代表补选，这在我国现行的法律中是没有明确的。我们可以借鉴西方议会的制度，如英国的议员补选有两种方法：一是临时补选;二是预选候补人，即在每次选举新议会时，由选区选出若干候补人，遇有缺额时以之补充。因此，我们可以考虑在罢免案通过后一个月内进行补选，或者建立预选候补人制度，以填补代表的空缺。

　　另外，根据国外的经验，要允许选民对不满意的代表进行罢免案的宣传，可以在相关部门的监督下自行收集支持罢免的选民名单及签名。

　　当然，东西方的代议制度在理念和操作方式上有很大的不同，我们并不能完全照搬照抄，但“他山之石”至少也为我们提供了一条可以探索的路径。希望罢免制度能够在实践中不断地成熟完善起来，这对于推进中国民主法治稳健、坚实前行无疑具有十分重要的制度价值和现实意义。

　　(陈剩勇：浙江省政协常委、浙江工商大学公共管理学院院长、教授、博士生导师。主要研究方向：公共管理、中外政治制度、地方政府治理等。)