从汶川大地震看中国政府治理模式的变迁

（周四喜  苏州大学地方政府研究所）
摘要：汶川大地震是对中国政府治理模式的一次考验，同时也昭示着传统运动式治理模式向合作治理模式的转变的必要性和紧迫性。从运动式治理模式在中国存续二千多年的历史中寻找制度根源，是推动其向合作治理模式变迁的前提。合作治理的前提在于市场、社会力量和政府力量的相互平衡，而目前的发展战略应聚焦于合作规则的制度化、合作领域的人员融合以及公民组织的结盟三个方面。
关键词：汶川大地震 中国政府 治理模式 合作治理、运动式治理
引言
政府治理模式是治理理论兴起以来逐渐显现为行政学或公共管理学的一个范畴，美国著名政治学家、行政学家盖伊·彼得斯在《政府未来的治理模式》一书中描述了政府未来的四种治理模式：市场式政府、参与式政府、弹性化政府、解制式政府。站在后工业时代的美国现状的大背景下提出的这四种模式对于正处于工业化中后期的中国来讲，是否具有普适性的借鉴价值呢？中国政府的治理模式现阶段正处于哪个阶段呢？中国政府在未来的治理模式有哪些发展趋势或发展战略呢？四川汶川大地震中中国政府迅速、透明、规范、科学的救灾表现反应了政府治理模式许多新的鲜明特点，引发我们对中国政府治理模式转变的诸多思考。
一、中国运动式治理的定位和历史必然性
中国青年学者冯志峰首次将“运动式治理”作为一个学术概念提出来并概括了中国传统治理模式的基本特点。他指出，“运动式治理是指由占有一定的政治权力的政治主体如政党、国家、政府或其他统治集团凭借手中掌握政治权力、行政执法职能发动的维护社会稳定和应有的秩序,通过政治动员自上而下地调动本阶级,集团及其他社会成员的积极性和创造性,对某些突发性事件或国内重大的久拖不决的社会疑难问题进行专项治理的一种暴风骤雨式的有组织、有目的、规模较大的群众参与的重点治理过程,它是运动式治理主体为实现特定目标的一种治理工具。”从这个定义中，我们发现与治理理论中的“治理”是两个不同的概念。就“治理”的概念来说，多数国外学者认可罗西瑙、格里·斯托克、全球治理委员会的界定，自1989年世界银行作了题为“南撒哈拉非洲：从危机走向可持续增长”的年度报告将“治理”作为分析和解释这一地区经济绩效的一个核心概念和原因以来，经济学意义上的“治理”范畴首次被引入国家政府管理层面的分析。格里·斯托克对当前的流行的治理概念进行梳理后认为，到目前为止，关于治理的主要观点可以概括为以下五种：其一，治理的主体是包括政府但又不限于政府的一套社会公共机构和行为；其二，治理领域界限和责任的模糊性；其三，各治理主体为解决集体行动问题存在相互依赖性；其四，行为者网络的自主自治；其五，办好事情的能力并不在于政府的权力，不在于政府下命令或运用其权威。政府可以动用新的工具和技术来控制和引导，而政府的能力和责任均在于此。因此，治理是一个与“统治”相对的概念，具有以下三个基本特点：第一，管理的多主体性。第二，权力运行的上下互动和多边协调性；第三，权威来源于多方认同而非强制。而中国运动式治理呈现治理主体的权威性、治理客体的特定性、治理方式的运动性、治理时间的短期性、治理目标的预定性、治理结果的反弹性、治理手段的强制性、治理成本的虚高性、治理效率的高效性和治理过程的模式性。比较分析中国运动式治理与“治理”，我们发现中国运动式治理这一提法并不是在治理的范畴内，而是属于“统治”的范畴。但作为一种政府管理的模式，“运动式治理”的提出为中国传统公共行政（管理）的定位具有重要的理论意义，“前治理”成为中国政府管理模式的基本定位和主要特征。至此，我们将中国“运动式治理”定位为“前治理”阶段，其与治理的具体区别如下表所示：
维度
管理模式类型
中国运动式治理
治理
治理主体
治理客体
政府
政府、公民、企业等利益相关者
确定性
领域的模糊性和不确定性
权力流向
自上而下
自上而下、自下而上双向互动以及多边协调
权威来源
政府强制性
多边认同
治理利益主体间关系
互不依赖及服从于政府
相互依赖导致合作关系
治理方式
政府强制与其他主体服从性参与
网络自主自治
优点
强大的动员能力、快速的反应能力、高度统一的组织能力、科学有序的协调能力
可治理能力的增强和领域的扩大、基于契约和认同的权威影响力持续和稳定、
缺点
弱化法律威信、违背法治精神、助长投机心理、忽视社会公正、降低整体效益
可治理问题、合法性问题、责任性问题、有效性问题
适用领域
法治不完善、市场、社会力量薄弱、政府独大的情况下对突发公共安全事件的处理最为有效
法治完善、市场、社会、政府三方力量平衡的广大治理领域
中国运动式治理模式的存在有其历史必然性，具体体现为高度集权的中央体制、法治缺失的人治传统和超级大国集体行动的必然要求三个主要方面的根源：
（一）高度集权的政府体制
自秦始皇统一中国以来，中央集权一直都是国家结构的基本形态。中央集权的体制的基本特点是国家只有一个权力中心，权力来源于中央，地方政府的权力是来源于中央的授权。这一制度的形成有其深厚的历史根源，马克思曾经说过，分散的小农尽管在利益上具有高度同质性，但却因彼此之间缺少联系的纽带而难以形成一种阶级力量来形成任何全国性的政治组织，所以也就没有形成一个阶级。因此，他（她）们不能以自己的名义来保护自己的阶级利益，他们不能代表自己，一定要别人来代表他们。他们的代表一定要同时是他们的主宰，是高高站在他们上面的权威，是不受限制的政治权力，这种权力保护他们不受其他阶级侵犯，并从上面赐给他们雨水和阳光。所以归根到底，小农的政治影响表现为行政权力支配社会。由此，广大农民就像一袋马铃薯是由袋中的一个个马铃薯所集成的那样，互不依赖，差不多都是自给自足，都是直接生产自己的大部分消费品，因而他们取得生活资料多半是靠与自然交换，而不是靠与社会交往。因此，他们没有动力组织起来，形成同盟来保护自己的利益，互相都平等的个体要追求一种秩序，只有诉诸于第三者的权威，而这第三者就是政府，因而，政府或国家成为治理的唯一合法性力量，社会、市场虽然存在但没有能力承担起治理的重任。民众也只服从于政府治理的权威，心甘情愿地接受政府治理的安排。这是运动式治理的基本体制环境，高度集权导致治理的单一主体性、权威的高度集中性和权力运行的高度强制性。然而，作为一种国家结构形式，中央集权制不单在中国存在，西方资本主义国家也有很多典型的中央集权制的代表，如法国、日本、德国、英国都是这种类型，但是为什么这些国家没有出现“运动式治理”的模式呢？这需要我们回答一个问题：权力来源于哪里？
（二）法治缺失的人治传统
卢梭的《社会契约论》论述了权力来源于人民通过契约进行的让渡，从而摆脱“一切人反对一切人”的霍布斯丛林状态，进入国家时代，而中国自古以来，没有一人论述过权力的来源。老子“一生二，二生三，三生万物”的论述，揭示了天地万物的来源是由“一”衍生而来，但却没有论证“一”本身是从哪里来的。因此，我们的理论一直都不能揭示权力来源于何处？西方的契约传统是法治的一个根源，而我们因为没有解决权力的来源问题而一直与法治无缘。所谓法治，就亚里士多德的经典解释即“已成立的法律必须获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”简言之，法治就是依良法而治。契约论的观点实质上就是人民通过契约让渡出的权力给国家来进行治理，国家依契约而治，因此，西方契约论的权力来源观实质是一种法治观。因为，权力来源于人民的主动让渡，因此，权力并非只有一个中心，政府治理的权力只是治理权力的一个部分，未授予给政府的权力仍然保留在人民手中，人民可以通过结社、通过市场来解决其他一些治理问题。这也是“治理”理论在西方得以提出并实践的权力根源。中国因没有解决这个权力来源问题，也就一直处于一种“非法治”状态，更多的表现为一种“人治”，即依来源于至高无上的王的权力进行治理。表现在运动式治理中，就是王（政府）依据自己对治理领域的理解实施一种自上而下的依靠国家强制力保障实施的治理方式。这解释了为何运动式治理只在中国出现，而非中央集权制国家的普遍价值。但是，我们仍然对一个问题存疑，即是否运动式治理是法治缺失时代的中央集权制国家的唯一治理方式呢？或换言之，为什么其他治理模式在中国没有获得如运动式治理般广泛的普适性呢？我们认为，中国超级大国的国情决定了集体行动的有效展开必须借助于诸如运动式治理之类的“利维坦”制度安排。
（三）超级大国集体行动的必然要求
治理，作为一种活动，自人类产生以来就已经存在，其本质是拥有共同利益的人们为了实现其共同目标而采取合作的集体行动。诸如秩序、防止外来侵犯等公共物品的供给单靠一人的力量不足以解决的问题都有赖于俱乐部成员的合作，尤其是当这个俱乐部的规模相当大时，首先要解决的问题是如何有效合作的制度安排。奥尔森的逻辑告诉我们，凡是集体物品的供给都难免存在“搭便车”的困境，其提出的解决对策是强制和选择性激励的组织安排，所谓强制，不管愿意与否，都要被迫参与到治理的集体行动中来。其实质是由具有强制力的第三方的强制执行合作的方案，即为保证集体行动的成功，用强制的方式来要求行动的参与者参与到集体行动中来，因此，强制的方案的前提是必须有一个拥有权力的第三方的存在。由于追求各自利益最大化的理性个人面对集体物品的提供时搭便车现象导致集体行动的失败，使得理性的个人在多次重复博弈中发现，为使集体行动成功开展，必须让行动者以契约的形式让渡出部分对其行动的控制权给第三方，以第三方强制实施契约来实现。（科尔曼）当第三方是国家时，集体行动就演变成由国家强制力保证实施契约的集权式的政府规制活动。在中国这样一个拥有960万平方公里、13亿人口的超级大国，要进行全国性公共物品的有效供给，中央集权的国家强制方式可以极大缩减合作过程中的交易成本，从而保证公共物品供给的高效性，尤其是在突发公共事件的应急中，中央集权的体制尤为有效。此次汶川大地震中，中央政府强大的动员能力、快速的反应能力、高度统一的组织能力、科学有序的协调能力，让我们看到一个超级大国在突发事件处理的集体行动中制度安排的优越性。与运动式治理相对应的治理方式是制度式治理，其核心是依法治理，为什么制度式治理没有成为中国治理模式的主流形态呢？对比分析运动式治理与制度式治理在社会成本和收益，具体如下表所示：
运动式治理
制度式治理
成本
决策执行成本低、
易于监督
制度制定、执行、监督都是要付出成本
前期成本很高（如建立完善的法治、对基本法治规则的认同感、对违法法治的惩罚监督）
收益
短期收益显著（如可以迅速解决久拖不治的问题、迅速解决突发事件）
长期收益显著（法治建立后，可以减少治理主体间合作的交易成本、对法治规则的认同能有效减少制度执行的成本和监督成本）
从上表的分析中，我们可以看到运动式治理的短期成本低短期收益高，而制度式治理短期成本高但长期收益显著，因此，长期以来法治传统的缺失让治理制度的选择陷入严重的路径依赖，表现为：第一，建立治理的制度需要付出巨大的初始成本，而一旦建立，它的运行费用相对较低，因此，制度实施的单位成本很低。第二，制度具有学习效应。运动式治理也是一种治理的制度安排，其建立以后，治理主体和客体就会去适应它，通过学习增强自己从运动式治理制度中获益的能力，而这反过来加强了这种制度。第三，制度还制造了强烈的网络效应，因为它为所有的治理主体和客体（单指人或组织）提供共同的行动规则，组织和个人对这些规则的遵守对各方都有利。运动式治理采用的政府主导的动员式暴风骤雨的治理模式让从中央到地方的政府都采用这种短期成本-收益比显著的方式进行治理，而广大治理对象也习惯了这样的方式。第四，制度为各方提供了稳定的预期，而相同的预期又加强各方对该制度持续下去的信心，从而这个制度延续下来。运动式治理获得2000多年的延续，一个关键因素就是它维持了政府与治理对象之间稳定的认知，认为只有这种方式能够解决中国的治理问题。稳定的认知影响了稳定的预期最终决定了稳定的治理行为的延续。与此相反，制度式治理虽然具有长期显著的收益，但是却因要付出巨大的初期成本（包括制度制定、执行和监督）而始终没有成为政府治理模式的选项。
在讨论了中国运动式治理得以产生、维系如此之久的背景和原因之后，我们是否就得出运动式治理是中国政府治理模式的常态并将持续下去的结论呢？下文我们将以四川汶川大地震中政府治理模式的转变为个案对此作出否定回答。
二、制度变迁：政府——公民合作治理模式的开启
运动式治理在传统行政范式下占据了极大的治理份额，原因正如上文分析的，运动式治理在短期成本和收益方面具有明显优于制度式治理的成本-收益比。在社会力量、市场力量不足以与政府力量抗衡的情况下，政府控制了几乎所有治理的资源，社会力量处在原子化的状态，就如袋子里面的一个个马铃薯一样，相互之间缺乏联系，也就没有组织起来的基础，因而，力量分散而不能起到与政府相对平衡的力量。传统计划经济的体制也让市场自发的力量严格限制于政府的规制之中，国有企业就是这一时期的典型市场组织形式，这种行政式调配资源的方式让市场价格机制无法有效发挥作用，而严重依赖于政府的作用，这时，政府就垄断了对市场的权力，就如它垄断社会的权力一样。而在此次汶川大地震中，我们发现社会力量、尤其是市场力量在以一种超乎想象的方式和程度在抗震救灾治理中扮演的举足轻重的主体角色，而正是这些可喜的变化让我们看到治理模式变迁的动力所在。
（一）关键行动者
1.企业公民在行动
诺斯制度变迁理论给我们的启示是，一个制度不能自行变迁，而是在一群关键行动者的推动下实现从旧有制度安排向新的更有效率的制度安排演进的。关键行动者或在政府强制性的推动下或在自身获利倾向的驱动下行动，前者称为“强制性变迁”，后者则为“诱致性变迁”。2008年5月12日14点28分，汶川发生8级地震，江苏企业家陈光标获悉汶川强震后，马上作出决定：去现场救灾！当时他的公司正好有30辆工程车准备从南京江宁开往北京去做一个工程，这批车辆当即调整任务改去灾区；同时陈光标又将正在安徽施工的30辆工程车调配过来，60辆工程车每辆配两位操作人员，120多人的队伍合力向灾区进发！当陈光标下达出发命令时是下午4点半左右，离汶川灾情发生仅2个小时！陈光标的救援队成为中国首支自发前往灾区抗震救灾的队伍。正是在像陈光标这样的关键行动者的迅速行动给抗震救灾工作多方共治打开了一个良好的局面。
2.网络强大的推动力。治理，从本质上讲是一种多主体的集体行动。根据奥尔森的逻辑，集体行动中“搭便车”现象让集体行动陷入困境。而克服这种困境的办法之一就是限制行动集团的规模。小规模的集体更容易组织起来开展行动，一是组织成本较低，二是集体中相互监督可以避免搭便车。在这场抗震救灾的巨大集体行动中，奥尔森的逻辑似乎不易解释——为何如此大规模的群体会为了一个共同目标采取集体行动而搭便车现象得到有力的避免呢？其中，互联网在其中扮演了一个关键行动者的角色。一个有力的数据是中国互联网用户在2007年底已超过2.1亿，预计2008年初成为世界最大的互联网用户国家。如此大规模的网络群体给集体行动提供了一个互动交流的廉价组织平台，其透明、迅速和扩散性给集体行动中行动者之间的相互监督奠定了坚实的技术基础。南方周末将这一现象干脆以“捐款门”命名，描述了中国民众对死难同胞的悲悯之情演变为企业界头顶的巨大压力，许多捐赠较少、行动缓慢的企业遭到网民激烈的攻击，引发了一场以“万科为‘震中’，跨国公司为‘重灾区’的企业界‘品牌大地震’”。某网站按捐赠数额对企业排名，把一些跨国公司和国内一些捐赠较少的企业称作“铁公鸡”，在广大网民激烈的舆论压力下，各个企业争相追加捐款，唯恐落后而受到网民的批评。当然，这里并不排除企业公民自愿的慈善捐助。就是明星们也在粉丝网民的强大关注下一次次追加善款。另外，网络还在监督善款使用情况、灾区消息反馈等具体治理事件中扮演了关键作用。如网络流传出四川某地民政官员私自动用帐篷牟利的行为，顷刻间在网络上引起轩然大波，指责和唾骂之外，更多的是理性的呼吁相应部门彻查的强烈呼声。在强大的舆论监督下，中央和地方政府迅速展开调查，然后将调查结果通告网民才平息了这次风波。从网络中，我们看到一个市民社会在成长，政府治理模式也在市场和社会两种力量的迅速成长和崛起中顺势谋求新的转变。运动式治理在新的历史条件下逐渐向合作治理迈进。但是，运动式治理到合作治理就如一个连续的光谱的两端，变迁的过程需要不断的准备条件，那么，哪些是影响变迁的关键因素呢？
（二）合作治理的条件准备
公民、企业在行动，但从治理的层面来讲，还只能视为参与治理的层次。所谓参与式治理，是指各个治理主体在力量不平衡的情形下谋求在一个治理主体为主导的治理格局中发挥作用的治理模式。表现为如下特点：一，治理主体间权力的非对等性。二，治理规则的非协商性。三，治理领域的相对集中性。权力的不对等是力量不平衡的结果，力量不平衡也使治理规则在强势一方主体的主导下制定，而没有协商的可能。治理领域也是在强势主体主导下设置的。由此可见，力量对比是治理问题的关键因素。我们可以预见的是，随着市场和社会力量的逐步壮大以及政府顺势收缩自己的力量，一个市场、社会和政府三足鼎立的治理局面将最终实现。因此，以力量均等为前提的合作治理框架将呼之欲出。下面我们将接着讨论合作治理的未来发展趋势和现今的发展战略。
三、合作治理的未来发展趋势和战略
合作的前提是双方相互依赖，而非一方对另一方具有绝对的权力。双方相互依赖，意味着对于治理领域的不确定性的降低进而驾驭单靠任何一方的力量都不足以实现。因此，如果政府过强，可以解决一切治理领域的问题，那么，政府就没有对公民社会的依赖，反之，如果公民社会足以维系整个治理领域的秩序的话，也没有必要依赖政府的力量。这样一来，合作的前提就不具备了。因此，合作治理的未来趋势的发展有赖于公民社会与政府相互依赖的程度以及双方力量的此消彼长。从此次大地震中，我们欣喜地看到一个强大的政府和一个强大的互助性公民社会的互动与默契，引发我们对未来合作治理美好前景的憧憬和理性构建。
在以往的研究中，呈现出三种不同的合作战略备选方案：订立契约、管理层外引和结盟。订立契约指通过协商就未来的业绩交换达成一致。既包括正式司法实体认可的协议，也包含那种基于信任和信念的协议。公民社会组织、市场组织与政府之间协商达成协议，三者之间相互承诺其在集体行动中依契约行事。“管理层外引由塞尔兹尼克（Selznick，1949）定义为一个将新的要素吸引到组织的领导层或者决策结构中的过程，藉以转移对于组织的稳定性或者生存的威胁。”如引入政府机构的一个管理人员作为公民社会组织的代表。这样组织行动的合法性将得到增长，同时也有利于政府管制结构对组织行动施加影响。“结盟指与环境中的一个或几个组织合并或者共同投资。”结盟的战略一般在行动组织对其任务环境的权力控制上不稳定或不够有力的情况下使用。如单个公民社会组织或企业组织力量单薄不足以引起政府当局的对其重视时，可以寻求与追求近似或相同目标的其他组织成员结盟，从而提高其与政府对话进而合作的有效性。下面，我们将从合作规则、合作领域和合作力量三个层面来谈合作治理的发展战略。
（一）合作规则的制度化
合作是市场经济的主流话语，市场经济是一种契约经济，以交易双方平等的地位为前提，意味着没有一方对另一方的绝对权力，而是相互协商，讨价还价之后的妥协而达成共识，表现为交易行为的发生。政府与公民社会的合作治理只有在市场经济条件下才具有实质性的价值和意义。如果没有双方形式上的平等的前提，合作就是一个伪命题。回顾传统统治行政时期的治理方式，我们轻易地发现，政府统揽社会的格局下，政府垄断了所有社会资源的产权——“普天之下，莫非王土”，在这样一种条件下，政府对社会没有任何依赖可言，故此拥有对社会绝对的权力，治理呈现如下特点：其一，治理主体的政府垄断性；其二，权力自上而下的单向度流向性；其三，治理效果的无反馈性。很明显，政府单主体治理并非涵盖了治理的全部领域，在“王权不下乡”的政府体制反应的是县以下的广大乡村地域置身于政府治理领域之外。这些“王权”不能及的地域的治理无非是由社会来承担的。但在社会主义市场经济条件下的人民政府，伴随治理领域空前扩大的是治理问题的高度复杂性。只有发挥各自治理主体的优势，通力合作才能大大提高可%