国外土地收购储备制度及其资金运作方式的总结与借鉴

国外土地收购储备制度
及其资金运作方式的总结与借鉴

    编者按：2001年～2003年，国土资源部土地整理中心在国土资源部土地利用管理司的指导下开展了《土地收购储备与建立土地基金研究》，在土地收购储备及土地基金领域形成了一批有价值的的成果，对土地储备机构联谊会的工作和各地土地储备机构的健康规范发展具有积极的借鉴作用。本刊将陆续予以刊登，本篇即为课题成果之一。
    土地收购储备制度在西方出现得较早，一般都有几十年甚至上百年的历史。其主要内容是政府通过土地购买（或征购）活动，预先从私人或组织取得土地，以降低城市发展过程中的建设成本（政府负担部分），调控土地市场，实现城市周边土地的合理有序开发，有效地提供福利性住宅用地及交通、绿化等公共产品。
    在西方国家，大多实行的是土地私有制度，在进入现代文明社会之前，土地大多已被各私人集团或组织控制。而随着工业化革命，城市化进程大大加快，城市范围不断扩大，地价不断上涨，城市政府一方面需要不断从私人手中购得大量的土地进行公共设施的建设，另一方面所购土地的价格则在不断上涨，城市政府的财政负担不断加重。有鉴于此，城市政府就开始有计划的将距离城市较近，土地相对较便宜的土地购为国有，加以储备，来达到节省开支同时又能满足公共设施用地的需要。同时，城市规划的实施和政府对土地市场的调控也要求政府对相关土地进行收购。政府土地收购储备的过程伴随着巨额土地开发资金的流动过程，这里以荷兰、瑞典为例做简要介绍。

    一、荷兰、瑞典的土地储备及其资金运作概况
在20世纪初，瑞典有三分之一的人口移民美国，为了改变这种现状，抑制移民狂潮，瑞典政府决定合理调整房屋和土地价格，改善民众居住生活条件。而荷兰建立土地基金的原因则是国土面积极其狭小，民众滥用土地的现象却很严重。为充分高效的利用、开发土地，荷兰政府在很大程度上垄断土地的一级市场来实现对土地开发利用的直接控制。荷兰超过80%的开发中土地都来自政府储备土地。尽管两国土地储备的历史背景不同，但其内容与活动都是由土地征购集中、土地储备和土地出让三个环节以及其中的资金流动衔接而成。
    1.土地征购及其资金运作
    土地征购实现土地所有权从私人（组织）向国家或城市政府的转移，这是土地储备资金支出量最大的环节。尽管政府可能具有法律上的优先购买权，但是原则上要求对原土地所有者进行合理公平的经济补偿。
    瑞典斯德哥尔摩市政府是通过如下融资渠道来支付土地征购费用的：一是政府税收的一部分；二是政府贷款，这主要来自国家养老保险基金；三是银行贷款；四是经瑞典国家银行发行的公债。此外还利用储备土地中租出和售出的土地收入来循环征购部分新的土地。
    荷兰征购土地的费用，其资金来源主要有：以各城市为股东的股份合作制的荷兰城市银行的贷款；中央政府的贷款；商业机构的贷款和政府的财政收入。在荷兰，出让土地用于建设资助性住宅是无利可图的，但用于商业或工业、私人住宅时利润不错，通过购入土地与出让土地的收支差，也可以解决部分资金的来源问题。

    2.土地储备及其资金运作
    第二个环节是土地的储备阶段。政府从土地所有者手中购得土地后，并不立即出让而是储备一段时间。一方面，为了让储备的土地升值，如斯德哥尔摩市的土地价格与生活消费价格指数走向一致；另一方面，转让出去的土地只是收（征）购土地中小部分已进行了前期开发的土地，大部分还未详细规划好的土地需要储备起来以备未来之需，而且其中开发条件还不成熟的农地也需要继续投入使用。对于那些已规划好准备投入市场的土地，政府一般是先搞好前期开发，如土地平整、修筑道路、给排水管线等公共市政设施，甚至包括公园和绿地，然后再将这些土地出租或出售。该阶段的资金支出主要是在土地前期开发、基础设施配套建设上。通常政府购入的土地与出让的土地在量上需要保持一定的比率。

    3.土地出让及其资金运作
    土地出让是最后一个环节，根据城市建设用地的需要，政府将那些经过一段时间的储备，并已完成前期开发的熟地，分期分批地推向市场。土地出让一般采取出售和出租两种方式。1971年荷兰的储备土地出租和出售的比重分别为31%和69%，出租占了不小比重。一方面是因为政府希望土地升值后，最终能以较高的利润售出；另一方面，因房屋所有者不必在土地上作过多的投资即可获得土地使用权，而深受消费者欢迎。土地出租的期限因用地性质的不同而不同，如瑞典规定，住宅用地的租赁期为60年，工业用地为50年，商业用地为26年。当租赁到期时，政府有权收回或重新将土地租出去。
    经过储备后进入市场的土地，其出让价格并不取决于政府在该土地上所投入的实际费用（政府投入的实际费用包括购地费用、贷款利息和前期开发费用等），而取决于该土地的使用性质。具体地说，工商业用地的出让价格总是高于政府投入该土地的实际费用，而资助性住宅用地和公益性事业用地的租售价则低于市场价。由于工商业用地数量总是大大低于住宅及公益性事业用地的数量，虽然土地价值随着时间与开发而增长，但在总体上很难实现资金收支平衡。
    4.土地储备执行机构
    由于土地的征购、规划和开发需要多种技能。土地储备计划的实施，一般由政府所属的专门机构或政府控股的土地发展公司来执行。如斯德哥尔摩市政厅的不动产委员会的主要职责即是负责物色合适的土地，确定征购土地的范围，与土地所有者协商地价；负责筹集和使用购地资金，监督开发土地和平整、修路等前期开发过程；替较大的市政项目选择开发商，以及通过规划落实城市住宅的分布与数量等。
    5.土地储备配套制度建设
    为使土地储备计划顺利实施，瑞典和荷兰的立法机构还相应制定颁布一系列与土地价格、税收相关的法律来配合土地储备计划的进行，从一定程度上缓解了土地收购储备资金的压力，对保证土地储备计划的顺利实施起到了重要作用。如两国法律都规定政府对土地拥有优先征用权，对于市政府希望征购的土地，土地所有者除了卖给政府，别无选择。这对于土地从分散的私人手中集中到政府手中起到了保障性的作用，防止政府因地价上升而受损。
    斯德哥尔摩市还通过税收手段支持政府的土地收购储备活动。资本收益税对储备时间长的土地带有明显倾斜性，对土地征购后7年内售出的，其收益的100%需要课税，而储备期超过10年的土地交易则无需课税。对储备期较长的土地给予税收优惠，提高长期储备土地资金的收益率，缓解因土地储备环节的资金占用所造成的压力。
    为保护农业和林业，斯德哥尔摩市政厅1907年通过的一项法案规定，对政府拥有的开发条件还不成熟的土地，可以出租给农场主和森林业主等，这也可以及时回收部分资金。

    二、新加坡土地管理制度及其资金运作
    1.新加坡土地管理制度简介
    新加坡土地非常有限，1960年时为581.5平方公里，经开垦、填海扩大到641平方公里，人口290万，人口密度为9000人/平方公里。因此，土地对新加坡来说非常宝贵。新加坡政府无法像幅员辽阔的国家那样规划、扩充土地。新加坡土地的70%以上属国家所有。法律规定根据国家发展的需要可以强行征用私有土地，以保证城市按规划进行开发建设。
    新加坡在土地管理方面高效率的职能管理机构保证了土地的高效使用。新加坡中央政府即地方政府，政府内阁下设国家发展部，它是纯服务型的行政管理机构。其面临的挑战是如何最大量地提供廉价住房，如何投入足够资金进行基础设施建设以适应工业化和国民经济发展的需要。国家发展部下设市区重建局和建屋发展局，两者都是具有一定开发经营职能、自负盈亏的半官方的法定机构。市区重建局是新加坡国家规划和旧屋保留主管部门，建屋发展局是公共房屋的权力机构，负责提供新加坡人所需的高水准的房屋。
    2.新加坡土地管理资金的运作
    为了实现政府土地管理的目标，新加坡采用下列措施来提供土地管理与建设所需的巨额资金。
    首先，政府财政给予积极有力的支持。内阁政府每年拨付给国家发展部的经费占国内生产总值的1.71%，而用于土地开发的费用占国家发展部经费的11%。1993年政府用于土地开发的费用约1.6亿新加坡元。
    其次，通过土地售卖筹措资金。新加坡政府与私人机构保持紧密的关系，共享城市保护计划的经验和知识，土地售卖就是这种紧密合作关系的典范。市区重建局从70年代开始制订战略发展规划——概念图，根据概念图，市区重建局合理分流，向外疏散居民，腾出市中心的宝贵用地，发展金融、商业、旅游和康乐、文化设施。市区重建局从1967年到1994年的27年间，拿出了430块地，以招标的形式出租，租期一般99年，共占地200公顷，成功地吸引了120亿美元的投资，共实施了300多个发展项目。
    再次，政府利用对私人土地购买（征用）与售卖价格的差价来获取资金。根据新加坡1973年版土地获取法的修订案，获取土地所支付的土地补偿费依照1973年11月30日的市场价结算，或由政府文件另行说明。这样就避免了土地的投机，同时也压低了补偿费用，降低政府的征地成本。同时，政府根据概念图的规划要求，再按市场价、以招标的形式出租地块，从中获取差价。
    最后，强大的新加坡政府性金融机构——中央公积金局（CPS）和邮政储蓄银行（POSB）是新加坡政府获取巨额资金，卓有成效推行土地计划的强大金融保证。
    中央公积金局是根据新加坡的《中央公积金法》于1955年7月成立的，它是新加坡政府推行中央储蓄金制度的产物。中央储蓄金制度是一种强制性的国民储蓄制度，它规定：凡是在新加坡有薪金收入（包括各种津贴）者，都必须与其雇主将月薪的一定的比例交存中央公积金局。存款人在达到55岁的退休年龄或因残疾无法劳动时，便可以用这笔储蓄来维持生活。公积金的上缴率是不断上升的，1955年雇主与雇员的公积金上缴率都是5%，1968年提高到13%（双方各缴6.5%），1979年提高到37%（雇主交20.5%，雇员交16.5%），1984年到1985年已提高到50%（双方各缴25%）。而后由于经济滑坡，上缴率有所下降，但随着经济复苏，目前上缴率为40%（双方各缴20%，最高限额为每月6000新加坡元）。公积金制度实施30多年来，积累了大量的资金，到1985年已累积246亿新加坡元，平均每人有10万新元的公积金储蓄，到1990年达320亿新元。巨额的资金积累为新加坡政府发展经济和金融提供了大量廉价的资金，也为土地投资开发提供了强大的经济后盾。但新加坡中央公积金制度的有效实行有其特殊条件：（1）法律的实施在新加坡很有效；（2）雇主和雇员对政府有效管理基金充满信心；（3）新加坡的低通货膨胀和新元的坚挺是宏观经济后盾；（4）公积金用途扩大，使公积金成员可动用其购买房产；（5）公积金储蓄不交收入税。
    新加坡的邮政储蓄银行具有悠久的历史。1972年1月，新加坡通过了《储蓄银行法》，从此邮政储蓄银行脱离邮政厅成为独立的法人和金融机构。国家对该银行给予优惠照顾，对存款进行担保且利息免税。邮政储蓄银行吸收的储蓄存款的50%投入到政府债券、存入金融管理局或者贷给其他法定机构。邮政储蓄银行作为国家唯一的一家国营专业银行，与中央公积金局和新加坡发展银行一起在基础设施投资中扮演重要的角色。

    三、国外土地储备资金运作方式的启示
    从这几个典型国家土地储备经验我们可以看出，土地储备制度要顺利实施，并达到调控土地市场的目的，必须达到一定的土地储备规模。然而庞大的土地储备量必须以雄厚的土地储备资金为保障，因此，开辟广泛的资金来源是各国土地储备的首要问题。其次，在保证土地收购储备整体目标条件下，及时处置储备土地，加快资金周转速度，提高资金使用效率是缓解资金不足的重要手段。最后，政府政策与税收等财政支持是减轻土地收购储备资金压力的有效措施。
    国外大部分土地储备活动资金是以政府拨款或贷款，及发行债券而取得。政府拨款可以是其税收的一部分。贷款既可以来自政府性基金，如国家养老保险基金，也可以来自政策性或商业性银行。在荷兰，以各城市为股东的股份合作制的荷兰城市银行的贷款是其土地储备资金的主要来源。在瑞典，斯德哥尔摩市政府还可以通过国家银行发行公债解决土地收购储备中的资金不足问题；瑞典国家银行曾一度取消其发行公债的资格，土地储备几乎因而停滞。
    根据我国当前地方政府，尤其是城市政府的经济状况，土地收入是地方财政的重要支撑，高额的拨款给政府造成的资金压力过大，使政府很难在地区公共品的提供与土地经营之间实现资金平衡。因此，有必要在政府财政外开辟专门的资金来源。土地储备资金应主要考虑来自国有土地所有权收益，通过一定比例的土地收入在土地经营中的循环利用，既可以减轻地方政府财政压力，也能在长期内保证土地经营专项资金来源的稳定性。另外，我国现在的一些公益性基金，如国家养老保险基金等的资金规模在不断扩张，但却缺乏风险较小，收益水平较稳定的适当的投资渠道。土地储备最大的问题在于资金的占用期较长，但其风险小，收益稳定，很适合该类社会资金的投资需求。与私人资本相比，社会公益资金的引入在土地储备收益分配上不存在根本性的矛盾，有利于降低新土地资金制度的成本。
    同时，成立专门的土地收购储备组织机构，可以提高城市土地经营资金使用效率，从总量上减少对资金的需求。对收购储备的土地应有一定的税收或补贴优惠，以减轻储备土地用于公益性而非赢利性用途时造成的资金沉淀。