确保粮食安全：一项长期而艰巨的“课题”

确保粮食安全：一项长期而艰巨的“课题”
2008年02月11日 06:00:18 　来源：中国发展观察


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“2007年全球粮食价格上涨、工',1)">
业品价格上涨受到百姓关注，并引起中国政府重视。今年粮食安全问题再次成为我们的重点研究课题。”1月14日，国务院发展研究中心农村部研究员崔晓黎在接受《中国发展观察》采访时说。新年伊始，国务院发展研究中心的相关专家正在统筹考虑“粮食安全”方面的调研工作。
2007年，中国粮食连续四年大丰收，总产量达10200亿斤。但是由于全球能源、原材料价格、粮食价格飙升，使粮食安全问题倍受中国政府关注。2007年底，中央经济工作会议提出，到2010年中国国内每年粮食生产必须稳定在１万亿斤以上，粮食自给率达95%，耕地不少于18亿亩。在全球农产品价格进一步上涨的今天，对于有着13亿人口的中国来说，确保粮食安全是一项长期而艰巨的“课题”。
“与世界粮食价格相比，2007我国粮食价格上涨3.6%，应该说是比较温和的。”多年研究农业和粮食经济的国家粮食局科学研究院丁声俊教授认为，自2006年第四季度以来，中国粮价上涨呈现温和性、合理性、结构性、可控性四个特征。首先，世界粮农组织确定在5%左右的粮食价格上涨都属于温和性的。另外，长期以来我国粮食价格偏低，2007年上游价格都在上涨，粮价适度上涨有其合理性。从结构看，并不是所有的粮食价格都在上涨，是有的地方有的品种价格上涨。以小麦为例，2007是小麦第四个丰收年，西北部分地区小麦价格上升，东南沿海有些地方已高于最低收购价1毛钱，而在东北主产区还不到最低收购价。
从可控性看，2006年至2007年，政府采取最低价收购粮食的办法也就是托市收购。在粮食价格低迷时，最低价收购提高了粮食市场价格，补偿农民种粮损失。2007年9月份，市场价格提高后，政府停止托市收购开始竞价销售，此举发挥了市场调节作用，使粮食价格稳中趋降，说明其具有可控性。
“我国目前粮食供求平衡，市场供应充足，粮食安全是有保障的。”
首先，从粮食产量来说，2004年至2007年，中国粮食产量分别约为4.69亿吨、4.84亿吨、4.97亿吨、5亿吨以上，人均粮食占有量也连续四年增加；其次，国家粮食储备连年增加，粮食储备占当年粮食消费量的35%左右。按照联合国粮农组织要求，一国谷物储备应达到该国消费量的17%至18%，粮食才是安全的。中国人口众多，幅员辽阔，要高于这个百分比；此外，粮食宏观调控能力大大增强，而且粮食宏观调控与市场经济机制相结合，走出了“多了多了少了少了”的怪圈，之前主要是没有找到宏观调控的办法。2005年研究并于2006年正式实行的最低收购预案，摸索出宏观调控与市场机制相结合的道路，取得了很大成功。在粮食增产价格低迷时，通过最低收购价提高粮食市场价格，防止“谷贱伤农”。在粮食价格较快上升时，再通过公开拍卖、竞价销售，使农民得到好处，增加了市场供给，并有效地平抑粮价。
在2007年保持了粮食供求基本平衡的局面下，具体到品种上有所差别。农业部农村经济研究中心产业与技术室主任张照新介绍，水稻小麦玉米产需基本平衡，大豆产不足需，大豆2007年需求约4500万吨。 粮食三大品种需求结构也有差别，水稻和小麦消费中，以口粮需求为主，具有较大的需求刚性；玉米消费中，饲料与工业消费占有较大比例，仅工业需求就接近1/3。
即使到 2030年中国人口峰值，就是人口达到15亿左右，“中国的粮食供给也不会出现全局性趋势性短缺趋势。”在崔晓黎看来，中国粮食安全问题已经从过去单一保量（重视数量）转移到保价上，“中国粮食安全问题不是量的问题，而是价的问题。”
崔晓黎算了一笔账，一亩玉米纯收入400元左右，一亩小麦纯收入300元，一亩大豆纯收入140-150元，一亩水稻纯收入400元。因为价格太低，所以农民没有种粮积极性。2003年之前连续四年粮食一直减产，国家急于从量上解决问题，采取一切办法增产。保量的结果致使价格再降下去。
崔晓黎表示，“粮食不要人为限价”。如果价格比国际市场还高，沿海城市必然就进口粮食，而且价格高一点农民才能受益；“同时，也不要做火上浇油的事”，比如2003年我国制定玉米制成乙醇政策，一吨乙醇补助3000元，之后又对粮食及其制品的出口给予退税优惠，等等。“在中国人均耕地少，水资源奇缺的情况下，出台这样的政策只会造成粮食更加短缺。”
2007年年中，国家发改委紧急叫停利用玉米制作乙醇的项目。同时，2007年底，国家取消小麦、稻谷、大米、玉米、大豆等84类原粮及制粉产品的出口退税。从2008年１月１日起，对小麦、玉米、稻谷、大米、大豆等57类原粮及其制粉产品征收为期一年5％至25％不等的出口暂定关税，并开始对小麦粉、玉米粉、大米粉三种商品涉及11个８位税则号的粮食制粉实行出口配额许可证管理。
中国政府正在通过税收杠杆抑制近期增长过快的粮食出口，引导粮食向国内供给，以稳定国内粮食价格。
“确保粮食安全是一个关系全局的大事，是最大的民生问题”
尽管2007年中国政府取消粮食及其制品出口退税，并计划将在今后10年向全国24个省（区）的500万农户提供财政补贴，改善其粮食储存设施。但是“农产品低价时代可能一去不复返了。”国务院发展研究中心市场经济研究所副所长程国强最近在“第二届国际油脂油料大会”上表示，中国农产品需求进入快速增长阶段基于两个考量。一是随着我国人均GDP由目前的2000美元增加到2020年约达到4000美元，消费升级趋势显著，农产品消费需求总量规模将因此继续扩大。二是今后若干年加速推进的城市化进程，将进一步促进农产品商品性消费的快速增长。因为城镇居民人均食品消费水平远高于农村，如植物油消费高出15.5%，家禽高出47.7%。
从供给面上看，耕地不断减少、水资源紧缺和生态脆弱问题，使农产品供给形势不容乐观。如耕地，1996年到2006年10年间，总共减少了1.24亿亩，相当于减少了一个内蒙古自治区的耕地面积。而今后工业化和城镇化的加速发展，耕地继续减少的趋势将难以逆转。我国666个县人均耕地不足八分地，远远低于联合国规定的土地安全线，世界平均耕地3.35亩，中国仅相当于其42.7%；发达国家科技对农业贡献为80%以上，而我国科技对农业贡献仅为48%，因此保持农产品供求基本平衡的压力将越来越大。
与此同时，全球农业格局正在发生重大变化，从中长期看，中国粮食安全面临着不同的挑战。
“古人云，食为政首。确保粮食安全是一个关系全局的大事，是最大的民生问题。”丁声俊表示，保证粮食安全有三个最主要任务：第一要确保中国居民口粮安全，保证13亿人口在任何时候、任何条件下都有饭吃；第二，要保持供求总量平衡，总需求量包括口粮、工业用粮、饲料用粮、粮食进出口、种籽用粮与自然消耗；第三，要有应付突发事件能力，比如严重的自然灾害，国际上的突发事件等。
在张照新看来，中长期粮食安全则涉及两大方面，一要提高粮食综合生产能力。目前我国中低产田仍然占到不小的比例，有效灌溉面积也仅为50%左右；大豆、玉米、小麦农作物单产水平低，与发达国家有很大差距。如我国大豆单产相当于国际平均水平的70%左右。加强农业基础设施建设，加快新品种开发和推广，是提高我国粮食综合生产能力的有效途径。二要保证农民发展粮食生产的积极性。最低收购价格、粮食直补、农资综合直补，都是保护农民种粮积极性的有效措施。国家应进一步加大投入，提高补贴标准，完善政策操作办法。此外，在结构调整方面，西北西南地区小麦玉米产量很低，但甘薯、马铃薯等产量较高，在这些地区发展薯类作物可以提高粮食总产量。
在需求方面，张照新认为，要加强对生物能源产业的调控，防止工业需求过快增长。
崔晓黎则表示，当前耕地资源越来越成为东部甚至是中、西部部分城镇周边地区工业发展和城市扩张的重要制约因素，全国农用耕地的总保有量越来越小，国家面临严峻的土地政策选择，即如何处理好发展与吃饭的关系问题。从中长期粮食安全角度考虑，必须守住18亿亩耕地这条红线。
对于粮食安全问题，世界银行东亚和太平洋地区农村发展局提出，中国面临的主要粮食问题不是粮食安全问题，而是贫困人口是否买得起粮的问题。中国在经济改革期间已经基本解决了13亿人口的吃饭问题，粮食安全有了较好的保证。同时，农村的贫困人口也从1978年2.5亿下降到2006年的2148多万人。现在贫困人口都集中在偏远的资源匮乏的地区。尽管在那些最贫困的地区还有些家庭面临季节性的粮食不足，但总的来说粮食的数量已不再是一个主要问题。
世行报告还指出，中国最主要的粮食问题日益成为低收入人群的粮食问题，而这些低收入人群主要是农村人口。随着中国经济的发展及日益多元化的农业结构，现在是调整中国粮食安全战略的一个机会。
“应进一步提高粮食供应的有效性，并解决贫困人口粮食购买能力问题”
今后，我国既要推进工业化、城市化，又要“保住18亿亩基本农田的底线”不可逾越，必须考虑控制土地的非农化趋势，同时合理调整和充分利用土地的存量指标。
“可以运用税收加行政强制手段，调整国家的工业布局和城市布局，”崔晓黎建议，在西部地区建立“土地经济租借区”，对这类土地予以分类定价权，直接由当地政府根据实际情况进行管理，其目的在于有效吸收工业项目向西部地区转移。
我国东部地区面临的土地指标紧缺，与其说是指标的增量问题，倒不如说是土地占用的存量调整问题。如果国家能够在土地政策上进行有效的宏观调控，那么国家的耕地保护目标有希望实现。
从增加农民收入和保障粮食安全的角度说，对种粮户直接补贴的效率往往并不高。世行报告指出，这类措施从财政上看往往不具备可持续性。要把注意力从国家是否实现粮食的自给自足转到更为关注农民收入的增长、确保家庭层面上的粮食安全上来。应研究如何进一步放开粮食市场、调整灌溉水价，以反映其实际价位与如何继续放宽土地政策和土地产权，促进土地的有效利用。
崔晓黎认为，美国农业的匀质性较强，农户占人口2%，直补效果较强。中国是规模小，每家7-8亩地，这7-8亩又分散成几块，品种还有区别，高度分散。直补在操作上有困难、效率低，2.4亿农户要做到公平补贴十分困难；城市与农村低收入人口相对比较集中，补贴约一亿低收入人口比面对2.4亿农户更好操作。就我国目前经济发展和国情的总体情况来说，惠农政策在宏观调控上，将在一个较长的历史阶段处于以间接调控为主，直接调控为辅的过程，比如，免税、社保、教育、医疗、基础设施建设，等等。”
世行的建议提出，应进一步提高粮食供应的有效性，并解决贫困人口粮食购买能力问题。改善粮食生产和帮助贫困家庭包括允许增加进口，这样可以降低食物价格，帮助整个消费群体；参照其他大国的政策，降低储备和缓冲库存；停止向粮食生产者提供作为增加收入或管理储备库存手段的直接补贴；通过帮助种粮农民转向价值更高的农业生产或者将他们转移到其他更具生产力的部门，减少其在农业中收入的损失；加强农业研究和技术转让、农村基础设施、农村卫生及教育的投入。
“2007年中国除大豆以外粮食进口减少、出口增加，成为谷物净出口国，中国以占世界9%的耕地养活了占世界22%人口，这是对世界的巨大贡献。”丁声俊教授说，尽管世界粮价上涨对中国还未产生大的冲击，但要采取必要应对措施：其一，供给是基础，必须保证年总产量10000亿斤以上；其二，种粮兴粮强粮，最低收购是“明星工程”，要完善宏观调控；其三，粮食出口不能逆向调节，外贸企业为了利益最大化，往往希望在国外粮食价格上涨时出口，企业应该首先要服从国家大局；其四，粮食深加工要科学规划，合理利用。燃料乙醇要适度发展，根据中国粮食增产与供给的能力，饲料玉米有9000多吨，工业用玉米淀粉，传统工业等需要，要提高饲料玉米利用率。玉米深加工要适度发展。
“从忧患意识、未雨绸缪、防患未然出发，对我国中长期粮食安全应当警钟长鸣，”丁声俊教授补充说，“但无论世界还是中国的粮食安全应该说前景是乐观的。”（原松华