国外公共服务机构管理经验借鉴

　　从上世纪下半叶，国外公共服务机构开始了漫长而艰难的管理体制改革。西方国家在政府的指导下，通过大量改革措施，形成了比较完善的公共服务管理体系。一方面，建立了公共服务机构的董事会管理体制和内部运营体系，形成了较为完善的组织治理机制;另一方面，使政府从日常运营的管理者演变成为决策者和监督者，更好地履行了政府的公共服务职能，提升了公共服务效率。就我国当前的情况来看，事业单位作为重要的公共服务提供者，其组织行为与机构的宗旨未能很好地契合，事业单位在完成自身的使命上还有很长的路要走。如何借鉴国外公共服务机构的管理经验，推进事业单位的改革、提高其效率和服务水平，已成为社会关注的热点问题。

　　国外公共服务机构的治理机制

　　在国外公共服务机构的企业化管理改革中，首要一条是将董事会制度引入其治理机制。董事会的成立，改变了传统由政府全盘管理和运作公共服务机构的做法，使政府从繁忙的日常工作中解脱，也使公共服务机构的管理向更加专业化、更具效率的方向发展，大大改善了公共服务机构的组织治理机制和管理效率。董事会制度的引入，更是强化了公共服务机构的战略职能，提高了其战略制定和实施能力。

　　公共服务机构的董事会制度与企业相比存在很大差异。公共服务机构的董事会承担社会赋予的使命和职责，重在实现组织的社会价值，并受政府和社会的广泛支持和监督。企业的董事会旨在服务股东的利益，重在实现企业的利润最大化。

　　就实践运行来看，国外公共服务机构的董事会已形成较为完善的架构。以美国高校管理中的董事会制度为例，高校实行董事会领导下的校长负责制。公立高校董事会由三部分构成：董事会当然成员、政府任命的董事和公众选举或校友会产生的董事。董事会当然成员包括州长、州议会议长、校长等;政府任命的董事要考虑董事会有广泛的代表性，会按行政区划任命;教师和学生代表中的董事多半由选举产生。董事会主要由组织外人士组成，董事会必须代表不同社会集团和阶层的利益。

　　当然，美国公立和私立高校的董事会制度存在一定的差异：首先是董事会法人组织性质，公立高校董事会受州立法机关通过的相关法律法规的约束，是公法意义上的法人组织;私立高校的董事会受州立法机关颁发的特许状的约束，是特许状意义上的法人组织。其次是董事会人员构成，私立高校更倾向于选择工商界人士、宗教界人士为董事;公立高等学校董事会中则政府官员、司法界人士居多。再次是董事会人员选拔，公立高校部分董事由政府官员任命;私立高校董事一般是受邀、受聘的出资企业家，或是社会名望高的专家。

　　对我国而言，事业单位行政化管理是我国长期计划经济的产物。随着我国市场经济体制的完善，市场在社会资源配置中的作用越来越明显，管理事业单位也只有通过市场化、企业化的方式才会有效。首先要取消事业单位及其领导的行政级别，建立董事会制度。没有组织治理机制的企业化变革，单靠事业单位在其内部参照企业的做法进行一些小打小闹的具体职能性改变，不能解决问题。政府作为事业单位的出资者和所有者，通过其代表在董事会中行使决策的权力。当然，如何建立适合中国国情的事业单位董事会制度，尚需要各界的努力和探索。

　　国外公共服务机构的内部运行机制

　　国外公共服务机构的内部运行机制与其董事会治理机制相匹配。董事会是最高权力机构，负责拟定组织的战略方向和重大决策;设有一位首席行政长官，对所在组织的运行和日常管理担负全部责任。公共服务机构禁止将其净盈余分配给享有控制权的个人，人员的收入分配不与组织盈利挂钩，组织的财务制度也以均衡为原则，盈利要投入事业的发展。

　　国外公共服务机构的员工通过公开招聘录用，可以自由流动。其业务骨干多是专业人员，如医生、科学家、军队指挥官、教师、飞行员、艺术家、牧师等。公共服务机构在业务活动和人员选聘上拥有自主权，且鼓励员工发挥自主性和创造性，以保证组织的活力和创新精神。

　　在员工绩效评价上，国外公共服务机构更偏向于定性评价和长期评价。例如，美国高校评价分为四个层次：一是年度评价，针对教师的年度工作。这类评价中，教学约占总体绩效的40%，研究占30%，服务占30%。二是晋升评价，针对职称晋升的教师。评价的维度同样包括教学、研究和服务。只是研究型大学和教学型大学在指标上各有侧重。三是终身聘任，与晋升评价所使用的标准基本相同，只是晋升标准更注重教师专业和学术贡献的价值，终身聘任标准更强调教师对学校的长期价值。四是终身之后评价，针对终身教授的岗位业绩，一般5-7年评价一次。

　　对我国而言，在事业单位改革的过程中，应强化事业单位的使命管理。企业的目标是为股东创造利润，重在赚钱盈利;事业单位的目标是完成社会使命，不重利益因素而重社会服务，如学校的使命是教书育人，医院的使命是救死扶伤。必须强化事业单位的使命，并基于使命去制定事业单位的发展战略、管理制度和具体绩效目标。事业单位的绩效考核体系，应与其使命和战略相匹配。例如高校教师的绩效考核指标设置，应体现学校教书育人的使命和长期化发展目标，避免短期化和片面化地以论文的数量来评价教师的工作。

　　国外公共服务机构管理中的政府职能

　　尽管西方发达国家的公共服务机构在公共服务提供中发挥着不可替代的作用，独立性很强，但并非政府对其“撒手不管”。例如美国，正是因为有了政府制定的相关法律法规政策才使非营利组织在美国的公共服务提供中呈现出生机勃勃的局面。政府对公共服务机构的管理职能重点体现在其监督和引导上。

　　首先是外部监督。政府在审定非营利组织资格和监督其运行方面享有权力，承担职责。政府对非营利组织的审查包括法人资格审查和免税资格审查。

　　其次是调控引导。包括：政府代表参与非营利组织的决策过程、政府的财政支持与项目、税收、宏观政策上的引导等。

　　对我国来说，在事业单位的日常运作中，政府从所有者兼直接管理者，转变为基于所有者身份的监督者和引导者。国家从批准设立事业单位、制定执行政策法规、宏观政策调控、事业单位董事会成员配备等诸多方面，保证事业单位不致偏离其使命，引导事业单位的发展，保障自身作为出资者对事业单位的监督和重大决策控制。

　　国外公共服务机构管理中的社会参与

　　社会参与公共服务机构的管理首先体现在监督层面上。澳大利亚证券委员会将非营利组织的有关材料输入计算机，免费供社会查询。美国政府向社会公开非营利组织的有关资料档案，尤其公开公益性非营利组织的财务税收状况，此外还有新闻媒体的舆论监督。

　　国外公共服务机构管理中的另一种社会参与方式是社会捐赠。美国的高校每年都会收到大量的企业、社会基金等团体的资金捐赠，用以发展自身的科学研究和人才培养。这种捐赠在很大程度上减轻了政府在公共服务机构发展中的财政负担，提升了组织的公共服务能力与市场竞争力。

　　对我国来说，事业单位需要社会各阶层的支持和协助。国外公共服务机构在社会资金和社会力量的大力支持下，才得以保持高水平的运作效率和服务水准。我国事业单位改革应致力于通过政府政策调整和企业化的管理运作，获取社会支持，保证事业单位的长效发展。 (作者分别为华东理工大学商学院教授、博导;华东理工大学商学院讲师)