治理官僚主义改进行政作风

　　一、治理官僚主义是改进行政作风的关键

　　官僚机构是现代国家管理机器运转的重要组成部分。“官僚”是指在各种官僚机构内担负一定职务和责任，并据此开展工作的公务员。从理论上说，官僚与官僚机构都是对作为公共产品提供者的一种客观描述，属于并无贬义的中性词。但“官僚主义”则不然，它是一种最令人深恶痛绝的政治病症，它像蛀虫一样从内部腐蚀国家政权机器，败坏政府形象，影响国家长治久安。纵观各国执政党和国家政权由盛到衰、由兴到亡的经验教训，无不与其治理官僚主义不利密切相关。因此，如何治理官僚主义与改进行政作风，是各国执政党及其政府的一项长期的政治任务。

　　人民是国家和社会的主人，国家机关及其国家公务员是人民的公仆。这是马克思恩格斯总结巴黎公社历史经验得出的一个著名原则。革命导师在100多年前就告诫我们要“防止国家和国家机关由社会公仆变为社会的主人”。后来，列宁针对马克思恩格斯的告诫进一步指出，防止由社会公仆变为社会主人，就是要防止这些人变成官僚。中国共产党在夺取全国政权前的22年根据地革命政权中，始终把反对官僚主义作为一项重要任务。毛泽东指出：“官僚主义的领导方式，是任何革命工作所不应有的，经济建设工作同样来不得官僚主义。要把官僚主义方式这个极坏的家伙抛到粪缸里去。”[1]为了避免历史上农民战争由胜利复归失败的惨痛教训，为了防止由人民的“公仆”变为人民的“主人”，为了跳出“历史周期律”，在夺取全国政权之后，毛泽东多次向全国各级党政领导干部发出警告，提醒全党坚决同官僚主义作斗争，告诫党和政府官员“不要滋长官僚主义作风，不要形成一个脱离人民的贵族阶层。”[2]

　　虽然民主革命时期存在着一定的官僚主义，但因残酷的战争环境，还不允许党和政府官员们太脱离实际和脱离群众。然而，在取得了全国政权后，由革命党变为执政党后，情况就不一样了。执政党的地位和行政环境的改变，为官僚主义滋长和蔓延提供了外部条件。党的十一届三中全会后，邓小平把反对官僚主义作为一项重大课题。他在《党和国家领导制度的改革》一文中指出：官僚主义现象是我们党和国家政治生活中广泛存在的一个大问题，必须从制度上、根本上改变官僚主义作风。”’

　　改革开放以来，我国的政治、经济不断向前发展，但官僚主义作风并没有销声匿迹，而且在不同程度上有所发展。治理官僚主义和改进党风政风，始终是全党和全社会关注的焦点。在党的十五大报告中，江泽民总书记向全党发出了治理官僚主义的呐喊：“机构庞大，人员臃肿，政企不分，官僚主义严重，直接影响改革的深入和经济的发展，影响党和群众的关系”。在十五届五中全会上，江泽民总书记再次痛斥官僚主义危害性。在十五届六中全会上，江泽民总书记进一步提出“八个坚持，八个反对”，其中包括反对“形式主义和官僚主义”。这是以江泽民为核心的党中央根据我国新世纪的现代化建设和发展要求，审时度势所做出的综合战略决策。我国各级政府机关及其工作人员必须从严治政，努力改变思想作风、领导作风和工作作风，从根本上铲除官僚主义、改进行政作风。

　　二、官僚主义及政风问题的五个根源

　　在我国各级政府机关及其工作人员中，之所以存在官僚主义及政风问题，具有复杂的社会根源。概括起来，大致有以下五个方面：

　　(一)“官本位”意识与封建衙门作风在公务员思想中的影响。

　　我国历史悠久，国家机器完备，官场礼仪繁琐，官僚主义有其滋生的深厚土壤。统治中国最久的政治制度是封建官僚政治(Bureaucracy)，支撑其高度发展的杠杆之一是科举制，科举制在中国历史上扮演过进步角色，但作为其副产品的官僚主义，从一开始就是一种消极的东西。“官本位”是封建衙门意识残余。所谓“官本位”，就是以满足官员利益为最高原则，而不是以满足广大人民群众的根本利益为最高原则。“官本位”者将做官、保官、升官作为最大追求，必然导致一系列背离党和人民根本利益的行为产生。

　　江泽民总书记在《关于改进党的作风》一文中明确地指出：“官僚主义，在很大程度上源于我国封建社会形成的‘官本位’意识。所谓‘官本位’，就是‘以官为本’，一切为了做官，有了官位，就什么东西都有了。……这种官本位意识，流传了几千年，至今在我国社会生活中仍然有很深的影响。一些共产党员和党的领导干部，也自觉不自觉地做了这种官本位意识的俘虏。……当前，‘官本位’意识的要害，就是对党和国家的事业不负责，对民族和人民的利益不负责任，只对自己或亲属或小团体负责。其危害极大。因此，对于历史上遗留下来的‘官本位’意识，必须狠狠批判和坚决破除。”[4]

　　(二)长期高度集中的行政管理体制。

　　邓小平曾尖锐地指出：“我们所特有的官僚主义的一个总病根”，[5]就是高度集权的管理体制。这种体制使所有社会事务的管理权都集中到了党政机关，管了许多管不了、管不好、不该管的事务。与此同时，由于这种体制不适当地把一切权力过分集中于少数人或某个人手中，必然导致官僚主义作风盛行。

　　江泽民同志在党的十五大报告中鲜明指出，机构庞大，人员臃肿，政企不分，官僚主义严重，直接阻碍改革的深入和经济的发展，影响党和群众的关系，这个问题亟待解决。要按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开，把企业生产经营管理的权力切实交给企业；根据精简、统一、效能的原则进行机构改革，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，实现国家机构组织、职能、编制、工作程序的法定化，严格控制机构膨胀，坚决裁减冗员。

　　(三)领导干部职务终身制。

　　邓小平同志在1962年就曾指出：“多少年来，我们对干部就是包下来，能上不能下。现在看来，副作用很大。我们面前摆着这个难题，现在还没有很好的办法解决。唯一的出路是要能下。这是一项很艰巨的工作。要逐步从制度上，习惯上，风气上，做到能上能下。这一点，我们不如资本主义社会，资本主义社会是能上能下的。”[6]

　　江泽民总书记在党的十五大报告中强调，要加快干部制度改革步伐，扩大民主、完善考核、推进交流、加强监督，尤其要在干部能上能下方面取得明显进展。要把群众公认是坚决执行党的路线、实绩突出、清正廉洁的干部及时选拔到领导岗位上来。那些背离党的路线的人，那些贪图私利、弄虚作假、跑官要官的人，决不能进入领导班子。

　　(四)缺乏科学的管理制度与规范的行政程序。

　　由于管理制度建设长期滞后，各项工作往往靠政策和教育推动，而缺乏法制和科学管理，由此造成了人无定岗、岗无定规，职无专事、事无专责，纪律松弛，管理混乱的局面。许多政府部门的公务员对科学管理知之甚少，不知道什么是科学管理以及如何科学管理，即使正在进行的“管理”，也是程序混乱、方法简单、照搬照套，充满了高高在上、发号施令和命令主义、文牍主义的官僚主义色彩。

　　邓小平同志早就指出，要注意研究和解决管理方法、管理制度、经济政策这三方面的问题。特别是要从管理方法上克服官僚主义。官僚主义是小生产的产物，同社会化的大生产是根本不相容的。要搞四个现代化，把社会主义经济全面地转到大生产的技术基础上来，非克服官僚主义这个祸害不可。现在，我们的经济管理工作，机构臃肿，层次重叠，手续繁杂，效率极低。政治的空谈淹没一切。如果再不改革，我们的现代化事业和社会主义事业就会被葬送。我们要学会用经济方法管理经济，向外国的先进管理方法学习。[7]他还提出，在管理制度上，应特别注意加强责任制。

　　江泽民总书记也多次强调指出，要加强科学管理，探索符合市场经济规律和我国国情的领导体制和组织管理制度，建立决策、执行和监督体系，形成有效的激励和制约机制，建立健全一整套便利、管用、有约束力的机制，使党的各级组织对党员、干部实行有效的管理和监督，使党的肌体始终保持健康。应该说，最重要的组织管理是对领导干部自身的管理，我国目前尚未形成科学有效的领导干部管理制度和机制，特别是对高级干部的监督和管理机制。

　　(五)国家公务员素质与能力较低，思想与工作方法简单、片面。

　　如果对产生官僚主义的根源做深入细致的分析，从中不难发现，有些官僚主义者，并非主观动机或思想品德上的原因，而是基本素质、工作能力与方式方法上的原因。这些人虽然主观动机是为群众谋利益和推动社会事业发展，但因知识欠缺、能力水平欠缺、方式方法欠缺，不能把握事物发展的客观规律，不能正确预测事物发展趋向，不能清晰地提出工作思路，不能妥善地处理突发事件，判断偏差，决策失误，处理问题简单、粗放，陷入了“愚昧型的官僚主义”泥潭。我国很多地方和部门中所存在的官僚主义现象，相当多的可以归类于这种“愚昧型的官僚主义”。这就要求我们必须选择那些作风好、能力强、知识素质高的人担任领导者，而对那些知识、能力和素质不高，不能适应社会主义市场经济发展要求，或已明显跟不上时代发展步伐的人，要及时拿下，以免给党和国家事业造成损失。

　　三、治理官僚主义、改进行政作风的十个有效途径

　　官僚主义固然是一种顽症，但并非无“药”可治，治理官僚主义、改进行政作风最好的武器，就是江泽民同志提出的“三个代表”的重要思想，它为我们提供了治理官僚主义的良方。具体说来，应通过以下十个途径，多管齐下，综合治理官僚主义。

　　(一)以“三个代表”重要思想理论武装广大公务员头脑。

　　治理官僚主义的顽症，要从加强教育和提高觉悟人手。“官本位”意识是官僚主义的思想根源，要在广大党员和领导干部中坚持不懈地进行“三个代表”重要思想理论教育，提高理论修养和党性修养，确立科学的世界观、人生观和价值观，促使各级领导干部和国家公务员从思想认识上铲除滋生官僚主义的根子，进而树立正确的权力观、地位观、利益观，甘做人民的公仆，把人民所赋予的权力用于管理国家和社会，为人民群众谋利益。

　　各级国家公务员，尤其是年轻公务员应经常深入基层、深入群众，增强群众观念和感情。有无群众观念和感情，工作作风与结果大不一样。干部对群众有感情，就能想群众之所虑，急群众之所难，谋群众之所求，就能够正确对待群众，积极工作，认真负责，即使出现一些复杂的矛盾和问题，也容易解决。反之，就会漠视群众利益，恶化政府与人民群众的关系，甚至激化矛盾。要抓住国家公务员中正反两个方面的“典型”，弘扬正气、刹住歪风邪气、以儆效尤，教育广大公务员无论职务高低，都是人民的公仆和勤务员，没有任何高居于群众之上的理由，从而自觉反对和抵制各种腐朽思想的侵蚀，从思想上构筑起防止官僚主义作风的钢铁长城。

　　(二)加强民主政治制度建设和群众参与机制。

　　简明地说，就是建立健全民主制度，“以民选官、评官、治官”。当年毛泽东在回答黄炎培先生关于“历史周期律”问题时说：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期律。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”[8]要有条不紊地加快民主制度建设进程，加强公民对政府官员及其权力的监督力度，把对官员的监督权和评判权交给人民群众，形成自上而下与自下而上紧密结合的监督体系。

　　实践证明，充分依靠群众是防止和克服官僚主义的最有效办法，群众路线坚持得越好，群众的民主参与程度越高，官僚主义越无立足之地。各级公务员的活动一旦置于群众的监督之下，就无法成为高踞于群众之上的“官老爷”，就能够做到把对上负责与对下负责统一起来，就能够克服官僚主义作风，成为服务于人民的社会公仆。社会主义民主的本质就是人民当家作主，应该扩大群众的知情权、参与权、选择权和监督权，坚持和完善民意测验、民主评议和民主推荐制度，广泛听取群众意见，充分尊重群众意愿，凡多数群众不拥护、不赞成的领导干部，坚决不能提拔重用，形成有效的“以民制官”的民主政治制度。与此相适应，我们应进一步完善干部考核工作，把能否密切联系群众，能否真正为群众办实事，能否兢兢业业工作，是否有实实在在的业绩，作为公务员职务升降的重要依据，从而有效地遏制官僚主义的滋生和蔓延。

　　人民群众的监督离不开新闻媒体的配合，官僚主义者最怕新闻媒体的曝光。从这个意义上说，电视、网络、报纸、广播等现代新闻媒体是官僚主义者的“克星”。如果哪个领导干部存在严重的官僚主义作风，就可能成为新闻媒体追踪报道的对象。有了人民群众和新闻舆论的监督，将使官僚主义者有所畏惧和收敛。将官僚主义者置于人民群众和新闻媒体的“阳光”下，是治理官僚主义和改进行政作风的一大法宝。

　　(三)构建“能上能下”、“能进能出”的用人机制。

　　治理官僚主义作风，制度的建设更带有根本性和刚性。近年来，各级党政机关陆续出台了一系列制度和规定，对官僚主义现象起到了一定的制约作用。但仍未能从根本上解决问题，“太平官”、“混事官”、“铁交椅”和官僚主义作风仍然大量存在。因此，必须进一步加大干部人事制度改革力度，完善公务员制度建设，健全科学合理的用人机制，坚持以好的作风选人、选作风好的人，通过公开考试招聘选拔制度、竞争上岗与轮岗制度、任前公示与试用期制度、届中考察和离任审计制度、责任追究制度，以及引咎辞职、责令辞职制度等用人机制来治理官僚主义，使“能者上、庸者下、劣者汰”，促进公务员队伍结构优化和整体素质的提高。

　　应该特别指出的是，引咎辞职制度应成为我国公务员管理制度体系中不可或缺的有机组成部分。过去，一些公务员因为过失或管理不善等原因造成损失或影响，往往只能等待上级免职或处理，甚至上级处理后还怨天尤人，叫屈喊冤，消极拒“下”。国外官员引咎辞职是常有的事情。一般来说，公务员如有下列情况就应引咎辞职，如：因自身工作能力等原因不能完成工作任务；因决策失误或执行与管理不善造成重大事故及损失；利用职务之便谋取私利，虽未达到犯罪，但群众反映强烈；部属或家属出现违法乱纪行为，并造成不良社会影响；虽然没犯错误，但属于“?昆事官”，无政绩，社会舆论差等。当然，引咎辞职需要一定的程序，批准权与任免权限应相一致，不能擅自离职；还要尽快制定对“不称职”公务员认定的具体标准，加大调整不称职公务员的力度，只有这样才能抑制官僚主义、改进行政作风。

　　(四)精简机构，转变职能，理顺管理关系。

　　改革开放以来，我国曾多次进行机构改革，以图从根本上治理官僚主义，提高政府效能，但收效甚微。究其原因，虽然短时间内精简了机构、裁减了冗员，但政府职能没有转变，因此未能走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。实践证明，只有转变政府职能，充分发挥市场机制的作用，减少并规范行政审批，将那些政府不该管、管不了、也管不好的事务交给经济企业组织和社会中介组织去做，使政府机关的职能转移到加强对社会公共事务的宏观管理和服务上来，真正实现政企分开、政事分开，真正提高政府效能。

　　我国已加入WTO，凡加入WTO的国家，都被认定为市场经济国家。中国加入WTO后，必须建构新型的政府管理理念与政府行为方式，真正转变政府职能，改革市场准人的前置审批，为平等竞争创造条件。审批项目设定得越多，平等竞争的障碍就越大，市场配置资源的效率就越低，政府承担的“无限责任”就越大，滋生官僚主义的概率就越高。加入WTO后，并不意味着政府管理职能的削弱。相反，通过改革政府管理体制、强化合理的政府职能，将使政府更加透明，决策更加科学，廉洁度与效率性大幅度提高。

　　(五)建立公共财政预算约束机制，从经济层面进行治理。

　　近年来，我国各级政府的行政支出大幅度扩张，机构与人员减不下来的主要原因之一，就在于与外部财政约束软化有密切关系。长期以来，我国许多政府行政机构既收钱、又花钱，收钱多多益善，花钱不受制约。一些政府部门除了财政收入外，还可以凭借手中的权力“创收”，这就为人员扩编、机构膨胀和铺张浪费提供了充足的财力支持，也使得政府机构和行政官员的行政成本观念十分淡薄。

　　治理官僚主义、改进行政作风，应努力提高政府预算与开支的法制化和透明度，将各级政府预算纳入各级人大批准与监督范畴，迫使各级部门真正转变工作作风，减少不必要的会议、压缩会议数量与规模，减少文件简报，控制各种形式的礼仪活动，停止各种剪彩、评比和迎来送往，领导下基层应轻车简从、不搞超标准接待及隆重的新闻报导。与此同时，要加强对公务员的激励约束机制，并适当地提高公务员的收入，使之与其他职业中同等人员的收入水平大体相当。只有这样，才能把社会中最优秀人才的一部分吸引到党政机构，使其真心来、留得住、起作用，成为政府管理的人才基础。

　　(六)以行政程序立法规范行政权力，将依法行政落到实处。

　　我国现行的政府行政程序的法律规范尚不健全，且适应范围较小，使得各级政府行政行为超越行政程序的制约，使得官僚主义得以存在和泛滥。因此，应当尽快制定统一的国家行政程序法，通过建立完善的行政听证制度、公开制度、说明理由制度、卷宗阅览制度、时限制度、代理制度、紧急处置制度、委托制度、联合决定制度以及行政协助制度等等，尤其是加强对行政行为的程序监督，提高政府行政过程的民主性和透明度，杜绝行政腐败，克服官僚主义。与此相适应，扩大法院对行政案件的受理权限，确立“违反法定程序即导致行政行为无效”的原则，以加强司法权力对行政权力的制约和监督，将依法行政落到实处。

　　(七)健全管理制度，实现科学管理，规范权力运作。

　　管理制度不健全、管理方法不科学、权力运作不规范，是官僚主义存在和泛滥的重要原因。因此，我们必须在行政管理的各个环节上建立健全严密的制度，规范权力运作，防止并克服官僚主义。与此同时，建立健全科学的咨询和决策制度，变个人决策为民主决策，变封闭决策为公开决策，变单项选择决策为多项选择决策，变行政命令决策为专家论证决策；建立和完善决策责任制和决策失误追究制，对于那些违反决策程序而造成重大损失者，必须追究其行政责任；应建立和完善干部考核和工作评价制度，将责任定性考核变为目标量化考核，将思想道德性评价转变为综合业绩性评价。总之，只有做到科学决策与科学管理，才能最大限度地杜绝行政运行中的漏洞，实现治理官僚主义、匡正行政作风的目标。

　　(八)推行政务公开，实践服务承诺，完善监督体系。

　　我国长期形成的管理方式，使得行政部门划分越来越细、事务分工越来越复杂，所带来的弊病就是各部门“自扫门前雪”，在管理上出现许多的“真空地带”，形成了部门及其人员间的推诿扯皮、办事拖拉、服务意识淡薄、工作效率低下、不负责任等官僚主义作风，“门难进、人难见、脸难看、话难听、事难办”。对此，应采取推行政务公开等有力措施加以解决，即除按规定需要保密的事项外，凡是涉及人民群众民主权利和切身利益的事项，都要在全社会或一定范围内公开，做到法规政策公开、办事程序公开、办理时限公开、办理结果公开、投诉渠道公开；与此同时，积极推行服务承诺制度，即凡涉及为群众服务的事项，都应简化办事程序，实行“一站式”服务和限期性承诺制服务，讲清标准和条件，严守时效与信誉；还要不断改进和加强政务督办和法制督察工作，即定期督办重大决策、重大事项和重要会议的贯彻落实情况，定期督察法律、法规和规章的执行情况，发现问题，及时纠正：必须建立健全党政机关内部、外部监督体系，形成领导与群众、部门与部门相互监督，人大、政协对党政机关的监督工作，人民群众与新闻媒体的广泛监督，将政务工作置于全社会的有效监督之下。只有这样，才能形成强大的社会力量，反对和抵制官僚主义，并最终克服和铲除官僚主义。

　　(九)加强教育培训，提高广大公务员的综合素质与能力。

　　改革的深化和形势的发展，要求我们必须本着建设高素质、专业化的党政领导干部和国家公务员队伍的目标，切实增强其全心全意为人民服务的意识，增强其职业道德意识和依法行政意识，增强其立足本职、刻苦钻研的成才意识，增强其勤于思考、勇于突破的创新意识，努力成为精通本岗位及相关业务的行家里手。我们应进一步改进和加强党员领导干部和国家公务员教育培训工作，提高教育培训工作的有效性，通过教育培训，增强服务意识，提高服务质量，提高办事效率，杜绝和防止官僚主义现象的发生。当前教育培训工作的重点，应包括现代公共行政与电子政务知识、市场经济与国际贸易知识、现代科技与计算机网络知识、国际行政规范与国际交往知识等方面的培训，并将科学知识培训与专门业务知识培训有机结合起来，提高公务员综合运用各种科学知识的能力，培养和造就大批高素质复合型国家公务员。

　　(十)引入现代化信息网络技术手段，以现代科技规范行政行为。

　　现代社会正处于信息革命与知识经济高速发展时期，信息化大潮与网络化经济延伸到社会各个领域，信息化已成为不可抗拒的历史潮流。科学技术的发展，造就了用机器来治理官僚主义、匡正政风的可能性，计算机使管理现代化成为克服官僚主义作风的重要手段之一。政府信息化既可促进办公效率的提高，又可节省政府办公经费和人员，还有助于政务公开(包括政府办事程序公开)。采用现代管理手段，如办好“市长电话”、“便民热线”，建立操作规范、相对独立的社会舆论与社情调查网络，采取政府上网、网上办公、“一站购买”式服务，以及公布政府办事程序和公开的信息资源等手段，提高政府机构的回应性与效率性，遏制官僚主义、改进行政作风。

　　参考文献：

　　[1]毛泽东选集，第1卷[c].北京：人民出版社，1977.124-125.

　　[2]毛泽东选集，第5卷[c].北京：人民出版社，1977.526.

　　[3][5][7]邓小平文选，第2卷[C].北京：人民出版社，1983.328；328；149-151.

　　[4]江泽民.论三个代表[M].北京：中央文献出版社，2001.77.

　　[6]邓小平文选，第1卷[C].北京：人民出版社，1989.328.

　　[8]薄一波.若干重大决策与实践的回顾(上卷)[C]北京：中共中央党校出版社，1991.157.