高满中：矿业权及其流转的法律分析-第七届中国律师论坛

高满中：矿业权及其流转的法律分析

一、采矿权属于物权但探矿权不是

《民法通则》第81条规定：“国家所有的矿藏，可以依法由全民所有制单位和集体所有制单位开采，也可以依法由公民采挖。国家保护合法的采矿权。”1987年1月1日的这一规定是采矿权作为自然资源使用权独立类型的法律依据。

《矿产资源法》规定：“矿产资源属于国家所有；国家保障矿产资源的合理开发利用；勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请，经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记。”这一法律规定构成了我国矿权的基本框架：矿权包括矿产资源所有权和矿业权；矿业权又分为探矿权和采矿权。从财产权的角度看，这一权利体系中的矿产资源所有权与采矿权均属于物权的范畴，但探矿权则不符合物权特征而应属于债权范畴。

矿产资源是国家拥有的有形财产，其使用价值的形成通常都要经过探明和开采两个阶段，因此便由矿产资源所有权派生出探矿权和采矿权。笔者认为，作为财产权的探矿权和采矿权虽有非常密切的联系，但两者在权利客体、内容以及获得经济利益等方面都有明显不同。

物权是以对物进行支配并直接享受物的利益为内容；与物权相区别，债权是通过交换获取权利客体的利益，而不是直接享受物的利益。从物权和债权的角度区分采矿权与探矿权，可以帮助人们更全面地认识和理解探矿权的特殊性；并在矿业权流转活动中，减少盲目性，增强投资的风险意识。

首先，采矿权属于用益物权，其客体就是已探明的存在于特定区域范围的矿产资源。由于矿产资源的财产属性，取得采矿权的权利主体在法律保护下直接享受矿产资源所带来的经济利益，即通过开采形成的矿产品所有权归属于采矿权人，其权利特征与土地使用权非常相似。而探矿权本身不具有物权特征，其权利客体不是作为矿产资源的物，而是一种行为，一种地质勘查行为，一种具有排他性、义务性、风险性的技术行为；在市场经济条件下，探矿权虽适用不动产法律法规的调整原则，但它实际上仍相当于是一种行政合同债权。探矿权人取得探矿权后，在寻找矿产资源的活动中，既要有资金投入又要向国家汇交地质资料，其行为成果体现在需要汇交的地质资料中，汇交地质资料是探矿权人向国家承担的一项法定义务；该地质资料作为探矿权人的智力劳动成果本应有价，但却转化为探矿权人优先取得采矿权的一种媒介，自身价值被采矿权利益所涵盖，同时也掩盖了探矿权的债权特性。

其次，探矿权和采矿权获得经济利益的方式不同。理论上采矿权人实施采矿行为取得矿产品所有权将直接获得经济利益；而探矿权人实施探矿活动，经济利益具有不确定性。探矿权人与承揽合同中的承揽人角色十分相近，在承揽合同中，承揽人完成特定工作、交付工作成果，即可通过交换获得合同报酬；而探矿权人完成勘查工作、交付工作成果却不能直接获得经济利益，如果发现可供工业开采的矿产资源，探矿权人有权优先取得采矿权，这种优先权就是探矿权人的“合同对价”，它只是一种期待权；如果没有发现可供开采的矿产资源，采矿权的客体不存在，立于客体之上的权利当然就不存在，这种经济损失的风险只能由探矿权人自己承担。探矿权人的这种“报酬方式”也验证了探矿权的客体只能是行为而不是物，而行为是不能作为物权客体的。

再者，人们误认为探矿权和采矿权一样也是一种能直接享有财产性利益的物权，皆是因为国家向探矿权人所作的“优先取得采矿权”的法律承诺；如果没有这一法律承诺，探矿权就只能由国家这个矿产资源的所有权人自己行使。这一法律承诺也是市场经济条件下矿产资源所有权人与探矿权人相分离的基础和前提条件。对探矿权人而言，实施探矿行为就是在用一个可预期获得财产利益的期待物权支撑一个需投入资金且有投资风险的债权行为。在计划经济年代，探矿权人实际上就是国家自身，探矿勘查投入列入国家基本建设预算，国家组建地质勘探队伍承担具体的勘查作业，体现勘查成果的地质资料归国家所有，已探明的矿产资源供采矿权人（公有制矿山企业）无偿使用，探矿活动的风险也由国家承担。

在法律保护下直接享受物的使用价值和交换价值所带来的各种利益是物权的本质与核心，也是物权区别于其他财产权的最基本法律特征。而作为财产权的债权，受法律保护的利益不是直接享受物的利益，而是通过交换获取利益；探矿权人完成探矿勘查行为，探明矿产资源，汇交地质资料，有权优先取得采矿权。

二、现行矿业权流转制度之分析

采矿权流转的根本问题在于有偿量化采矿权的资产属性，并通过市场交易优化资源配置，进而提高采矿权人对资源的利用率、克服浪费资源的现象，避免短期行为；而探矿权的流转既要有利于确实探明矿产资源，又要有利于探矿权人的风险融资与风险分散。但现有的矿业权流转制度并未从根本上解决这个问题。

1996年8月《矿产资源法》修改，从法律上正式确立了矿业权的流转制度。为维护矿业权人的合法权益，规范矿产资源的勘查、开采秩序，促进矿业发展以适应市场经济发展的客观需要，1998年2月12日国务院发布了第240号、241号、242号三个国务院令，即《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《探矿权采矿权转让管理办法》。

1999年3月30日国土资源部以“国土资发75号”文件发布《探矿权采矿权评估管理暂行办法》和《探矿权采矿权评估资格管理暂行办法》；1999年6月财政部联合国土资源部发布“财综字74号”文件《探矿权采矿权使用费和价款管理办法》；2000年11月1日国土资源部发布“国土资发309号”文件《矿业权出让转让管理暂行规定》、2003年6月1日国土资源部发布“国土资发197号”《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》。

    以上法律、法规、规章构成了我国矿业权在一级、二级市场流转的基本法律框架。

1、有关矿业权流转的税费制度

财产及其权益的可流转性是市场优化配置资源的前提，而流转成本是相关权利主体选择是否流转或正规流转的决定因素。

国务院第242号令《探矿权采矿权转让管理办法》中规定，探矿权转让应当具备的条件之一是“按照国家有关规定已经缴纳探矿权使用费、探矿权价款。”

采矿权转让应当具备的条件之一是“按照国家有关规定已经缴纳采矿权使用费、采矿权价款、矿产资源补偿费和资源税。”明确了不缴费就不具备转让的条件。

对转让采矿权的四项税费而言，矿产资源补偿费是按照矿产品销售收入的一定百分比计征，即补偿费金额=矿产品销售收入X补偿费费率X开采回采率系数，其中煤炭的补偿费费率是1%，铁、锰是2%，金、银是4%等；回采率系数为核定回采率与实际回采率之比，正常情况应在1---3之间。资源税则是按照矿产品的生产量从量定额征收（如山西省境内煤炭资源税税额从2004年7月1日起调整为3.2元/吨）。采矿权使用费规定按矿区范围面积逐年缴纳，每平方公里每年1000元；以上三项税费都不需要评估，且无论从数额大小、还是从收取方式来看，因为与采矿权人所占有的矿产资源总储量没有关系或关系不大，只要不拖欠，对采矿权的转让几乎没有影响，主要影响采矿权转让的因素是采矿权价款（也有叫出让金、权利金的）。由于历史原因，大部分的采矿权主体都是通过授予等无偿划拨方式取得了采矿权，由于取得采矿权时的无偿性，采矿权的资产价值一直没有量化为法人财产的有机组成部分，如果采矿权不流转，采矿权价款一般不强制缴纳；而一旦转让采矿权，就必须按规定先缴纳价款。为回避缴纳价款，降低流转成本，在实践中采矿权就以各种方式变相流转（如承包等）但并不办理转让登记，更有甚者出现了一个矿山企业的采矿权与矿山企业的其它资产分属于两个主体且各自都要行使权利的怪现象。

关于矿业权价款法律有如下规定：

国家将其出资勘查形成的矿业权出让给矿业权人，按规定向矿业权人收取价款；矿业权价款以行政主管部门确认的评估价格为依据，一次或分期缴纳；但探矿权价款缴纳期限最长不得超过2年，采矿权价款缴纳期限最长不得超过6年。转让国家出资形成的矿业权，必须经有资格的评估机构依法进行评估，再由国土资源部对其评估结果依法确认，确认的价款自确认之日起一年内有效。

矿业权评估是指矿业权出让方或转让方委托依法取得矿业权评估资格的机构，依照规定的程序和一定的方法对矿业权价值进行评价估算的行为；矿业权评估必须以矿产资源储量报告或与评估有关的其他地质报告为依据，矿产资源储量报告中的矿产资源储量必须符合国家矿产资源储量评审认定有关办法的规定。确认后的评估结果是矿业权申请人缴纳价款的重要依据，也是转让双方成交价格的重要依据。

矿业权若与企事业单位其他资产一并转让的，矿业权价款应计入被转让的单位资产总额。国有企业实际占有的由国家出资勘查形成的矿业权在转让时，其矿业权价款经批准，可部分或全部转增企业的国家资本金。

从以上规定可以看出：矿业权价款尤其是采矿权价款与其他的矿产资源税费的性质完全不同，它须经评估、确认后确定，与矿产资源总储量（吨数）密切相关，它属于矿业权人的资产范畴，并按长期待摊费用处理；它使矿业权人的长远利益与矿产资源密切挂钩，也使矿业权人有了更合理开采矿产资源的利益动机，因为浪费已占有的矿产资源就等于浪费自己的资本。

近两年多来，笔者曾亲身到过数十座国有矿山企业，现实中仍有大量的采矿权人并未实际缴纳采矿权价款，采矿权的私下流转相当严重且形式多样；个别企业采取对外承包、租赁的方式经营，新经营者为了眼前利益，追求的主要是产量，对安全、技改投入缺乏积极性；短期行为导致资源回采率经常在低位徘徊，而且浪费资源对自身又没有看得见的直接经济损失。由于资源的无偿划拨加之责任主体地位的缺失，私人小矿越层越界开采国有企业资源的现象难以彻底杜绝。当然，让已经取得采矿权的矿山企业单纯地补缴采矿权价款，除了缺乏实际承受能力外，现有的相关主体甚至包括基层的地方政府也因没有实际利益而缺乏积极性。因此笔者认为，收取的价款分配，应兼顾中央、地方及基层各方；补收采矿权价款最好与建立投资主体多元化的现代企业制度紧密结合，使采矿权价值资产化、企业法人公司化。好在山西省临汾市已采取综合措施，正在创造性的解决这一历史遗留问题，并取得了较好的社会效果，为市场经济条件下建立新的矿产资源管理秩序探明了大方向。

2、应以股权流转替代矿业权流转

《矿产资源法》第六条规定：除按下列规定可以转让外，探矿权、采矿权不得转让：

（一）探矿权人有权在划定的勘查作业区内进行规定的勘查作业，有权优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权。探矿权人在完成规定的最低勘查投入后，经依法批准，可以将探矿权转让他人。

（二）已取得采矿权的矿山企业，因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及其他变更企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体的，应依法批准可以将采矿权转让他人采矿。

禁止将探矿权、采矿权倒卖牟利。

从以上法律规定可以看出，国家对矿业权流转采取限制的原则、有条件转让的原则、批准制的原则。不允许“空白探矿权”流转，即有偿取得探矿权后，没有完成最低勘查投入的探矿权不得转让，这一规定与土地使用权的流转一样；转让采矿权的主体只能是矿山企业；采矿权转让须以企业其他资产的变动为前提。关于“禁止将矿业权倒卖牟利”的规定，因当时没有做出相应的立法解释，在新的历史条件下难以准确理解。

矿业权作为财产权，在以公司名义有偿取得后，将成为公司总资产的有机组成部分，由于公司的股权一般可以自由转让，矿业权转让双方在一定条件下，完全可以通过“或者对公司增资扩股或者由公司股东转让股权”的方式，变更公司管理者、公司名称，以替代矿业权的直接流转。这就是“资源资产化、主体公司化、流转市场化”的真正奥妙。

山西科贝律师事务所 高满中

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