大部制指向“三权制约”

大部制指向“三权制约”

◎沈荣华:中国行政管理学会研究中心主任、全国政策科学研究会常务理事。

◎任剑涛:中山大学政治与公共事务管理学院院长、教授、博士生导师，广东省人民政府发展研究中心第六届特约研究员。

◎汪玉凯:国家行政学院公共管理教研部教授，国务院电子政务示范工程总体专家组成员，北京大学政府管理学院、大连理工大学管理学院博士生导师。

2月25日至27日中共十七届二中全会实际上是两会的前奏曲。备受瞩目的《国务院机构改革方案（草案）》稿提交会议审议。此前，2月22日召开的中央政治局会议已经对此进行了讨论。表面看是一次政府机构改革，背后却凸现了这届政府向着“有限”和“有效”方向的变革努力。而此次政府自身的变革，放在整个改革三十年的框架下，也是对三十年来国家、社会、市场场变迁所作出的必然回应。

为什么要恰在此时进行机构变革？在部门利益日益成为改革最大阻力之时，此次大部制改革能否顺利推进？在更广阔的改革趋势下，大部制改革能否成为启动政治改革的发动机？这是改革开放以来政府机构的第六次变革，为什么普通老百姓对于历次改革都只能临渊羡鱼？政府变革本身要放在怎样的国家权力框架下，要遵循怎样的改革程序方能踏实有效？在中国这样一个单一制国家内，中央政府的职能变革将带来怎样的连锁反应？曾为中共中央政治局讲学、首提“大部制”的学者之一沈荣华、中山大学政治与公共事务管理学院院长任剑涛、国家行政学院教授汪玉凯三位嘉宾将为大家一一破解“大部制”相关疑问。

决定性地制约这样的改革绩效的是一个核心性的原则，即必须促进国家、社会与市场的三元分割，使国家的权力归于国家而发挥有效宏观功能、社会的权利归于社会而公民有序自治、市场的权利归于市场而高效地积累财富。

———任剑涛

目前政府体制上存在的职能配置不合理、部门分割、资源分散等问题，不利于市场经济的发展。比如说，有的综合部门既管宏观又管微观，既管规划又管项目审批，不能集中精力搞好宏观调控，也不利于产业管理部门进行统筹协调……

———沈荣华

可能考虑到部门利益问题比较复杂敏感，所以还没有采取这种方案，而是比较内部的、保密的、小范围的这样一种做法。实际上，未来政府改革，更多更大的重大变革都离不开公众的参与。

———汪玉凯

为何此时提出变革？

经过五次改革之后现在搞大部制时机条件已经基本成熟

南都:这次政府机构体制改革借鉴了西方国家采用的大部制体制，这个大部制相对于其他行政管理体制有哪些优势？为什么在此时提出这样的变革要求？

任剑涛:长期以来，我们的中央政府机构臃肿、人员冗杂、行政成本相当之高、行政绩效相对极低。从政府系统的内部来讲，中央机构数量之多、类型之繁、分工之细、效率之低，为人诟病。因此，整合相关政府部门、合理设计机构职能、将中央机构的设置与运转调整到一个政府职能与社会需求相宜的状态，成为人们对政府机构改革的满心期待。从外部比较看，中国中央机构无论是数量还是功能，都与发达国家存在较大的差距。一般而言，发达国家的中央机构数量上大致控制在10-15个，实行的正是大部委制。我们的中央机构在数量上是发达国家的2-3倍，管理成本甚至达到发达国家的数十倍。合并相关管理机构、将管理职能进行调整、减少冗员、提高效能，已经是刻不容缓的事情。否则，政府部门就成为阻碍社会经济发展的严重障碍。

沈荣华:进入现代社会，随着经济社会发展，政府管理的事务越来越多，但是政府也不能增加一项职能就设立一个机构，使机构数量无限扩张。在我国，政府同样面临着管理职能增加但又不能设立过多机构的矛盾。探索实行大部门体制，统筹考虑职能配置和各种类型机构设置，有助于政府在保持合理机构数量的基础上全面履行职能，逐步形成更加精干高效的现代政府组织结构。

汪玉凯:大部制第一个优势，就是把几个部门都管理的业务归到一个部门管理，尽量减少几个部门来管理一件事情。减少组织结构的，西方叫内阁部，我们叫政府组成部委，尽量减少主要部委组成数量。第二就是避免各个部门职能交叉，互相扯皮，导致多重管理。第三个就是把决策、执行、监管相对分离，少量的大部行使决策权，大量的是执行机构，行使执行权，这些执行机构有些在部下面，有些在部外，有的在体制内有的在体制外。这样决策、执行、监管三者功能相对分离，既能够有效地进行制约又不会导致过多部门利益。这是市场化国家下普遍的管理模式。我认为中国市场经济走到今天，经过五次改革之后，现在搞大部制时机条件已经基本成熟。

大部制改革只是手段

最后是解决政府决策、执行、监督三种权力相互制约的问题

南都:实行大部制，表面上是机构整合，背后能否有效运行的关键在哪里？

沈荣华:大部门作为政府机构设置的一种形式，通常管理职能较宽，业务管理范围较广，对一项政府事务或几项相近事务实行统一管理。所以，实行大部门体制的关键，不在形式上调整多少部门，而在于实现职能有机统一，确保运转顺畅。

南都:目前的大部门体制，有的部门职能更宽，权力更大，那如何避免出现新的部门利益？

汪玉凯:现在媒体对大部制的理解不完全准确。大部制是改革的一种手段，改革通过大部制切入，最后是解决政府的权力结构。权力结构讲得很清楚了，就是要把决策、执行、监督这三种权力既相互制约又相互协调、相互分离、相互监督，这是我认为最根本的。不可能一个简单的大部制就能够把现在政府管理运行中的很多深层次问题解决。它是一个切入点，通过一些部门的整合，把过去一些设置过多的部门集中，使职能交叉、职能重叠的问题能够得到比较好的解决。顺着这样的思路，然后再按照决策、执行、监督相互分离，这样就对大部制权力更大以后，不论内部还是外部都有相应的监督机构，这样保证不形成新的更大的部门利益。

沈荣华:要解决这个问题，更有必要在建立决策与执行相对分离的权力结构上有所创新。在这方面，国外已有多年实践，有些成熟经验可供我国参考借鉴。例如，20世纪90年代起，英国开始推行政策制定与执行相分离的政府模式，内阁部门主要负责政策制定，设有各种决策咨询委员会，同时将部门内设机构成建制地转为执行机构，负责政策执行，并授予执行机构负责人充分的人事权、管理权和财政资源支配权，目前执行机构已达100多个，大部分公务员在执行机构工作。澳大利亚、新西兰、新加坡等国也有类似做法。

南都:要遏制部门利益，单纯地依靠行政体制内的决策、监督、执行的分离还不够，可能还需要外部舆论监督或者其他监督的配合。

汪玉凯:这个观点我完全赞同。包括行政内部的三种权力简单功能分化还远远不够，还要发挥舆论的监督，发挥公众对政府行为的监督，这样才能真正遏制部门利益。

沈荣华:以大部门制改革为契机，可考虑进行决策与执行相对分开的改革试点，如将执行性、服务性、监管性的职责及相关机构，分离出来作为大部门的执行机构，将所属事业单位改为独立法人单位，使部门本身主要负责政策制定，执行机构和法人单位专门负责政策执行，形成决策与执行相互制约和协调的权力结构和运行机制。

防止借“大”之名膨胀

真正在实际中能不能做到，却是个很高的目标

南都:行政机构内部本身就有一种自我膨胀的内在动力，每一次变革都伴随着每一次的部门利益扩张，在未来的日子里，如何防止部门借“大”之名继续膨胀？

汪玉凯:我觉得大部制肯定还是可控的。这次行政体制改革和过去最大的不一样就是它有整体方案，而且这个规划方案它不是管一届政府的，它管12年，到2020年才会建起现代行政管理的框架，它基本上是一个中长期的。这样就可以有序地进行、推进大部制改革。所以整体的运行是可控的，通过简单合并导致部门利益再扩张，这种可能性应该说不大。

南都:就算机构膨胀能够有效的遏制，但进一步说，一个规模上有限的政府如何在职能上做到真正的有限，这可能才是问题的关键。

任剑涛:关键的问题可能还不是部委局办数量的多少、功能的划分问题。关键的问题还是改革的合法性保证不充分。因此，改革总是处于一波改革下去，一波回流上来的尴尬状态。对于现代国家来说，国家结构的合理划分，是政府机构合理运转的前提条件。缺乏这个条件，任何改革努力都会付诸东流而徒然劳心费神。

汪玉凯:这次改革很明显是通过大部制突出转变职能、理顺关系、优化结构、提高效率，真正做到所谓执行权责一致，政策科学，执行顺畅，监督有力。这些话说得都非常好，但真正在实际中能不能做到，却是个很高的目标。

大部制改革是起点

对深化政治体制改革可能起到牵一发而动全身的作用

南都:这次行政管理体制改革其实是可以把它放在整个政治体制改革大框架下来思考的。在您看来，能否以大部制改革为发动机，再进行一些更深入的变革？

汪玉凯:这种可能完全有的。通过合作发展，大部制改造一定程度必然会渗透到政治层面。从监控上来讲，政府和党的监控中也有合作促进的地方。比如宣传部，文化部和广电局以及新闻出版总署，都有合作，有功能上的交叉，组织部和人事部也都有功能上的交叉，还有中纪委和监察部等等，类似很多都有职能上的重叠。大部制改革最多可能跨到政府以外去，跨到党甚至人大里面。这样，就可能会引发政治层面新的变革。这个变革又和我们政治改革的另外几个观点是相联系的，一个是现在特别强调人民民主，人民在整个国家权力结构中占主体地位，主要提出四个民主:民主选举、民主决策、民主管理、民主监督；第二个就是民主决策，它会牵涉到基层，讲四个自我———自我管理、自我监督、自我约束、自我教育；同时还牵涉到四种权利，即要扩大老百姓自治，保障老百姓的知情权、表达权、参与权、监督权。这三个“四”，已经完全跨到政治和政府两个层面。所以我认为，大部制改革对进一步深化政治体制改革，甚至对深化党自身的改革，都可能起到一种牵一发而动全身的作用。

任剑涛:当国家权力体系在建立规则、执行规则与捍卫规则严肃性上的权力分割制衡尚未落实的时候，一切试图将国家权力体系有效运转起来的愿望都会落空。其实，当行政权力脱离开国家权力与司法权力制衡的时候，行政权力必须与超越国家权力、司法权力并居于两种权力之上的垄断权力相勾连，这才足以保证行政权力集聚起支持其改革的底线资源。这个时候，政府就走不出全能政府的怪圈。而且政府需要的全能权力系统对于政府事实上构成为一种威胁性的关系，政府必定落到丧失行政权，而使行政权蜕变为事务权的可悲结局。就此而言，三种权力真正要有效分割制衡，又必须以制约一切超级垄断权力为前提。但这就是一个更为复杂的、溢出了中央政府机构改革范围的重大话题了。

这是一次保密的改革

未来政府改革，更多更大的重大变革都离不开公众参与

南都:您提到公民的表达权、参与权等四种权利。但是，对于普通老百姓来讲，每一次变革都是雾里看花。一个有限政府的变革，必然就要伴随国家权力和公民权利双向表达的一个汇流。在您看来，应当如何使公民权利表达积极有效地参与到这种行政管理体制改革的讨论和实践中来？

汪玉凯:对！借助国民的力量来抑制部门的利益，可能这个方案过程更符合民主化过程。但是可能考虑到部门利益问题比较复杂敏感，所以还没有采取这种方案，而是比较内部的、保密的、小范围的这样一种做法。实际上，未来政府改革，更多更大的重大变革都离不开公众的参与，离不开老百姓的参与，这是公民社会发展到今天的必然结果。任何离开公民广泛参与的改革是很难真正深入下去的，大部制改革也不例外。这个方案在出台以后能不能有效推进，能不能真正达到预想的目标，能不能通过大部制改革遏制部门利益，能不能提高政府管理的效率，在很大程度上取决于公众的参与和表达程度。利用公众对改革的诉求，对改革这种强烈的期望，来规范政府的举动，将使得政府的变革更能够适应社会本身的要求。

任剑涛:就不应当是政府部门自己自主的改革，而应当由国家权力部门，也就是全国人民代表大会来制定具有法律效力的改革规划、改革方案和提出改革举措。其一，中央机构设置的数量与职能，应当有一个清晰的规定，而不是将国家机关含混地处理为协调全国相关事务的中央机构。其二，中央机构的人员应当有一个法定数量，而不是中央机关自身可以根据工作量的大小随意增减的人员数字。其三，中央机关的改革权应当限定在技术性的领域，而不能僭越到国家权力领域自把自为。

南都:您的见解洞察到了更深层次的问题。但是在一些普通老百姓的观念中，政府变革只是政府自己的事情，为什么一定要经过国家权力机关的制约呢？

任剑涛:之所以政府机构的运转需要国家权力机关的制约，是因为现代国家一切权力属于人民。而国家权力机关正是代表人民的专门机关。这不是行使国家日常资源配置权力的政府部门具有的政治规定性。当国家行政机关僭越为国家权力管理机关，试图自把自为地处置自己的权力，既制定规矩、又行使规矩、还自我评价，建立在这个基础上的政府机构改革，从一开始就丧失了改革程序的合法性，注定难以成功。而且，这样的行政机构改革越多，耗费的社会资源越糜，越容易使人们对于政府机构的改革丧失信心。

南都:这样看来，每一次政府自主的改革都面临着全能政府的改革怪圈。

任剑涛:决定性地制约这样的改革绩效的是一个核心性的原则，即必须促进国家、社会与市场的三元分割，使国家的权力归于国家而发挥有效宏观功能、社会的权利归于社会而公民有序自治、市场的权利归于市场而高效地积累财富。如果中央机构的改革缺乏这些有效的规范力量，任你怎么改革，那也还是一个自把自为的全能政府，这样的机构还是无法落定在“有限有效政府”的现代定位上，使行政权力的有效行使促进经济社会的协调发展。

通过改革理顺关系

削减政府对微观领域的干预，促进国家、社会与市场三元分割

南都:这届政府提出的理念是一个节约型政府、服务型政府、法治型政府。在具体的治理格局上，肯定涉及到政府如何处理和市场、社会的三角关系，您觉得政府在处理这些关系上面还有哪些需要改进的地方？

任剑涛:最近两届政府机构的改革，下了大决心、花了大力气、动了大手术，但并没有解决“有限有效政府”的社会发展需求，也没有将政府落定在成本低下、绩效高企的格局之中。相反，由于没有有效划分政府、市场与社会各自的空间界限，确认三者相互不能替代的独立功能，在后备劳动力选择服务单位的时候出现的政府机构“风景这边独好”的景象，成为其臃肿走势的象征。

沈荣华:随着市场经济发展和经济增长方式转变，要求政府进一步转变职能，实行政企分开、政事分开、政资分开、政府与中介组织分开，加强宏观调控，减少对微观经济的干预，但目前政府体制上存在的职能配置不合理、部门分割、资源分散等问题，不利于市场经济的发展。比如说，有的综合部门既管宏观又管微观，既管规划又管项目审批，不能集中精力搞好宏观调控，也不利于产业管理部门进行统筹协调；有的部门政企不分，既当“裁判员”，又当“运动员”，干预微观经济社会事务。因此，按照大部门体制改革的思路，有机整合政府职能和部门，加强中央政府的宏观调控、政策规划制定、维护法制政令统一实施等宏观管理职能，减少对微观经济运行的干预，充分发挥市场在资源配置中的基础作用，形成适应市场经济发展的政府体制，是非常有必要的。

汪玉凯:这次政府的目标整体要构建服务型政府，前几年已经就提出了这个目标，这次是把它进一步明显化了。服务型政府内在有四个基本要求，首先它肯定是在法制框架下运行的，是一个法治型政府，同时它还是一个对社会承担责任的政府，再一个它是廉洁的政府，最后还必须是一个高效的政府。

现在用服务型政府这个大帽子来框住政府，就意味着政府整个管理理念的转变。整体上来讲，它是人民群众的办事机构。它不是公共服务的简单放大，这是服务型政府的定位。另外一点，应该特别强调政府的公共服务职能、社会管理职能，这两个职能更应该凸现。第三点，从目前政府、市场、社会三种关系来讲，政府功能还是过于强势。对于市场而言，政府还是有过多的干预。本来社会能够解决的问题，依然出现政社不分的现象，政府和社会化组织一体化不分，政府和社会化组织两者合伙发挥社会组织的作用。政府通过大部制改革，主要是削减政府对于微观领域的干预，使之能够更好走向宏观，更好地发挥社会的自我管理作用，发挥市场自身的作用。从这方面来讲，政府和市场、社会关系，在大部制改革中，还得进一步理顺。

政府不能唱独角

戏政府机构改革不是增减的自主游戏，需国家权力机构严格规定

南都:鉴于前五次政府机构改革在成绩之余，各级政府尤其是地方政府，仍然无法根除人浮于事、政出多门、铺张浪费、腐败专权等不正之风，因此坊间对此预期相对谨慎，您对大部制改革有着怎样的预期？

沈荣华:大部门的设置，主要取决于我国改革面临的环境、条件和内容，要充分考虑到现实可行性，循序渐进，分步实施，避免出现这样那样的问题。比如说，为了加快形成综合交通运输体系，发挥各种交通运输方式的整体优势，突破经济社会发展的“瓶颈”，有必要整合各种交通运输管理职能和机构，同时考虑到有的管理部门的特点以及运行情况，改革需要一个过程，相关职能和机构整合就要从现实可行性出发，逐步推进。

任剑涛:从历史的角度看，1949年之后，我们的中央机构反反复复地进行大大小小的改革，但精简机构裁汰人员的结果是几年之内的卷土重来。中央机构从来就没有成功地精简下来，人员总是处于总体增长状态。

另外，由于中央政府的改革仅仅是政府自己一头热的产物，两波强势的政府机构改革，并没有收到预期的效果。不说我们的政体选择问题、也不说我们的国家结构问题，即使从政府机构改革自身的相关性考虑上讲，中央机构的改革因为总是处于政府自己唱独角戏的状态，因而很难避免改革的流产。

南都:政府自身的变革，可能还是需要纳入到现代国家权力结构的框架内，才能理顺关系。

任剑涛:现代国家结构的合理划分，既有一个国家、社会与市场的三分结构问题，也有一个国家权力内部分工合作的关联性问题。当国家仅仅是在诸如军队、警察、法庭、监狱等暴力支撑的权力规范作用的时候，国家权力才能有效发挥作用。国家不能越出权力领域进入市场-价格领域和公民-社会的自治领域。这个时候，市场按照价格机制运转、社会按照自治原则治理，国家供给社会和市场需要的法律法规章程，三者各行其职、各显其能，整个国家的协调、稳定与持续的发展就可以期待。同时，当国家权力内部的三种权力依据立法、行政与司法三种权力类型的划分而离析开来、相互制衡，国家权力才能免除一权独大、主观随意的弊端。政府机构的设置、数量功能的界定、机构称谓的变化、人员配置与行政经费的拨付，并不是政府机构自行决定的事情，而是由国家权力机构———或者叫做议会、或者称为代表机关———批准和严格规定。这样，政府机构的改革就不是增减的自主游戏，而是一个事关国家权力尊严的事情。

地方政府也要变革

中央政府调整以后，地方政府特别是县级以上政府都要作做出回应

南都:我们国家是个单一制国家，大部制改革暂时只是中央政府的机构调整，它必然也对地方政府的变革提出了要求。您觉得地方政府应当如何回应中央政府这一变革？

汪玉凯:这个是必然的。虽然地方政府可能没有中央政府这么大的规模，跟中央政府不是一比一的上下对应，但是整体上应该有一个上下相对应的关系。一般来讲，中央政府作了一定的调整以后，地方政府特别是县级以上的政府都要作出回应，大部制也不例外。而中国的大部制改革不可能一步到位，首先可能会有个整体规划方案，然后选择几个部门进行试点，试点成熟了以后再逐步推广开来，而这个试点不一定只是在中央政府展开，也可能选择一些地方进行试点。中央政府试点同时，地方政府也可能进行试点，上下一体化。

沈荣华:中央政府管理更侧重宏观性、间接性和指导性，地方政府管理更侧重具体性、直接性和执行性，地方政府的机构设置也应当有所不同。在大部门体制改革中，除了根据政府管理需要实行上下级对口设置的机构外，其他地方机构的设置，应在地方机构编制总额限定的情况下，由地方各级政府根据本地行政管理的实际需要，因地制宜地整合职能和机构，灵活设置地方部门，为地方政府改革和管理创新留下空间，充分发挥地方政府积极性、创造性。

消减权力，保证能力

政府越来越小的同时又要保证国家能力提升是世界性难题

南都:改革开放以来，国家内部一直有一种强烈的增强国家能力的呼声。如何确保政府越来越小的同时，又能够保证国家能力的提升？

汪玉凯:我觉得这是一个世界性难题。一个国家在国际上的竞争力，很大程度上首先取决于政府自身的决策能力。也就是说一个国家政府管理能力，应该和在这个国家社会范围内所承担的责任是相匹配的。这是一个政府能力问题，能力建设本来是无限的，我们要是构建有限责任政府，有限责任政府又要集中它的能力。这个我认为，尽管口号大家都能够认可，但是各个国家具体情况有差异。比如中国，它是政府比较强势的一个国家，它和有些民族国家相对来说是不一样的。像我们这种国家，虽然是有限政府，但是承担的责任比自由市场经济的国家更多一些，所以对我们来说，如何坚持政府的有限性，提高政府的施政能力，要处理好这种关系，可能比西方国家更加紧迫。