顺德大部制改革

执行力提高后，深化“还权于民”

南都全面梳理其形成过程、展现期间遭遇困难及发展思路

(南方都市报  www.nddaily.com SouthernMetropolisDailyMark 南都网)

    历经一年两个月后，顺德大部制改革再次进入公众视野。

    近日，省委办公厅、省政府办公厅印发《关于推广顺德经验在全省部分县(市、区)深化行政管理体制改革的指导意见》，除深圳、珠海、东莞、中山以外的所有地级以上市共25个县(市、区)成为深化行政管理体制改革的试点。(南方都市报  www.nddaily.com SouthernMetropolisDailyMark 南都网)

    国家行政学院教授竹立家认为，“‘顺德经验’要在全省25个县推广，这样的‘手笔’在全国是‘力度最大的’。”顺德大部制改革实施一年两个月之后，顺德经验在全省25个县进行推广，这无疑是对顺德模式的肯定。

    借此机会，南都记者梳理顺德大部制改革过程，展现期间遇到的困难及未来发展思路。

    南都记者 尹冀鲲 上世纪90年代，顺德曾因产权改革和行政体制改革，一度成为改革明星，并一度成为中国百强县之首。但2005年之后，顺德滑落百强县之首，而且与昆山、江阴等地经济实力有近一步拉大的危险。2009年8月，广东省委省政府发布消息称，赋予顺德地级市管理权限。而国家行政学院相关人员解释说，2009年，顺德G D P产值为1700亿元，但顺德政府只能行使县区级政府权力，广东省政府此举是希望顺德解决“人大衫小”(即经济总量很大，行政管理权限有限)的困境。

    酝酿

    “人大衫小” 基层要的是执行力

    顺德行政改革进入省委书记汪洋的视野，或与广东经济体制改革研究会会长黄挺有关。2008年8月16日，深圳五洲宾馆，广东省体制改革务虚会在这里举行。会议由汪洋亲自主持。会上，黄挺做了20分钟的发言，他以1990年代顺德产权改革为例，试图说明广东的体制改革曾引领全国。“顺德的改革现在怎么样？”汪洋中途插话。

    2008年10月，广东省委将顺德作为省落实科学发展观试点单位，并且由新任中央政治局委员、省委书记汪洋亲自联系。2008年10月16日，汪洋要来顺德视察。按惯例，时任佛山市顺德区委书记的刘海提早准备了顺德基本情况，作为汇报材料。但是，10月15日晚，省委办公厅突然要求刘将顺德1992年、1999年两次改革情况作为汇报内容。又过了一个月，在深圳召开的特区工作会议上，刘海以副厅级干部身份和一群正厅级干部一起参加此次会议。会后，顺德被广东省委确定为县区行政体制改革的试点单位。当日，媒体透露，顺德将进行以大部制改革为框架的行政体制改革。

    2008年的最后几日，刘海等人去了位于北京西三环北路的国家行政学院。国家行政学院科研部主任许耀桐接待刘海等人。刘海直接对许耀桐说，我们是基层，我们要的是执行力，我不在乎有多少部门。这番话令许耀桐了解了顺德改革的决心，以及设计方案的底线。

    亮相

    党政联动 行政部门撤并为16个

    随后，经过半年时间修改，顺德大部制改革方案被制定出来。因为保密要求，整个改革方案被小心翼翼地保管，顺德区委只有几个领导知道此事。这个方案就是被日后媒体称为“石破天惊”的顺德大部制改革方案。(南方都市报  www.nddaily.com SouthernMetropolisDailyMark 南都网)

    刘海等人曾多次向省委书记汪洋等领导进行汇报。汪洋对方案也提出修改意见。2009年8月21日，省委赋予顺德享受地级市权限，进行包括行政体制改革在内的综合体制改革。

    2009年9月14日上午，广东省机构编制委员会办公室发来的一则电文让顺德彻底放心了。中共中央政治局委员、省委书记汪洋在顺德报送上来的行政体制改革文件上，批示了意见并同意顺德进行以大部制为主要内容的行政体制改革。

    9月15日上午，顺德区委常委、副区长领导层面才第一次知道改革方案，他们仅比媒体早知道6个小时。在随后的3天，顺德将政府41个行政部门撤并为16个。2009年11月1日，顺德16个新部门按照省委要求开始启用新公章。

    许耀桐后来解释说，此次顺德改革的核心是党政联动的改革，即党委和政府一起改。此前，我们基层政府仅仅是对政府部门进行改革，而党委部门并没有进行改革。(南方都市报  www.nddaily.com SouthernMetropolisDailyMark 南都网)

    由此，顺德将组织、纪检、宣传、政法与政府相应部门进行合并，同时还成立一个集统战、工青妇群团组织，以及民政等部门在内的新部门———党的社会工作部。2009年9月17日，刘海对着媒体说，在全国2800个县中，似乎只有顺德没有统战部，但是顺德并没削弱此项工作，而是进一步得到加强。随后，顺德质检、药监以及工商等省管部门，被合并为市场安全监督局，省管地税部门则与顺德财政局合并为财税局。内部管理部门合并力度更大，将农业局、科技局等部门直接合并为经济促进局。

    同时，顺德还成立了以区委书记、区长、区委常委、副区长、人大、政协等负责人组成的党政联席会议，为顺德最高决策部门。同时，顺德还首创了将区委常委和副区长分任各个大局行政首长的模式，意在推动问责制度实行。为了保证政令畅通、有效监督的机制得以顺利进行，顺德还成立以纪委为主体，包括审计、信访监察等部门在内的政务监察局。由此，实现了决策、执行和监督内部相互制约、相互协调的内部管理机制。

    2009年9月15日晚，刘海邀请部分省内专家就方案进行讨论。广东省发展研究中心副主任李惠武看到此方案后，激动得有些哽咽地说，沉寂这么多年，顺德终于又让人看到改革决心和热情。

    而时任中山大学教授的任剑涛认为，顺德方案的可复制性更强，对于全国2800个县区更具有推广价值，这是因为顺德本身行政级别低，更需要通过内部体制创新来解决这些问题。

    而许耀桐则说，按照顺德意思，他们将顺德行政单位数量设计为16个。许的理由很简单，欧美发达国家郡县行政部门，才有10个左右，我们根据实情搞到16个，可以符合广东省委和顺德对此方案的要求。而顺德区政府相关负责人说得更直接，我们就是希望，通过大部制改革，采取放权于民的方式，将全能型政府变为有限型政府，集中精力做好公共政府份内的事情，为市民提供优质公共服务内容。

    困难

    简政放权 去利化改革承受压力

    虽然，顺德大部制改革方案收获了来自外界的掌声，但同时也面临一些问题。在2009年9月16日晚，来自省社科院、省委党校的专家当着刘海面，就提出顺德新成立16个部、局怎么和上级行政机构对接，怎么和那些属于双管的单位对接？当然，类似的担心到目前还存在于改革后顺德各个局中。

    记者也获悉，今年9月29日，省人大发文，正式以法律形式赋予顺德依法行使地级市的行政管理权。而国家行政学院相关人士称，此次改革顺德将一些部门行政权限拿走，形成简政放权利益格局，自然会引来一些看法，这是很正常的事情。因为权限背后就会有某些利益关联，这也是去利化改革的难点。

    当然，顺德改革也得到来自北京高层的支持和赞许。2009年9月，国务委员、国务院秘书长马凯在顺德调研后，对顺德大部制改革甚为赞许。

    2010年7月20日11时，大良德民路的顺德区政府4楼，顺德举行干部大会，原任佛山市禅城区委书记的梁毅民坐上主席台，成为新一任的顺德区委书记，55岁的刘海也在台上。会后，梁毅民紧握眼圈有些红的刘海，这张照片被第二天的媒体广为刊发。随后，刘海离开顺德，作为优秀县委书记代表，赴江门任市委副书记、代市长。

    未来

    还权于民推农村管理体制改革

    2010年7月30日的顺德区委扩大会议上，梁毅民的讲话，让顺德400多名公务员第一次见识他的“强势”作风和继续推进顺德改革的决心。

    “我的观点就是，只要不违反法律、法规，有利于顺德经济和社会发展的，有利于顺德金字招牌擦亮的，大家都应该敢想、敢做、敢干。我可以明确表态，如果是在这个大前提下，干部做错了事，我本人可以负责。”梁毅民操着普通话对台下干部这样表态，“这是非常敏感的问题，但讲出去也没关系。”

    会议上，对于顺德如何处理与省、佛山的关系，梁毅民也讲了两点：严格执行省委、省政府的文件精神，是对市委、市政府的最大尊重；如果没有完成省委、省政府的任务，是顺德的失职。此外，他还强调：“干部在工作之前，不要自己给自己设置太多问题，要以敢于负责的态度投入工作，凡是属于自己权限范围内的事情，要大胆决策。”

    9月7日，顺德召开简政强镇事权改革会议，梁毅民首次以主持人身份参加涉及改革的工作会议。此次会议的议题，是旨在完成简政强镇事权下放工作。梁毅民回应了外界对于顺德下一步改革的期待。他说，顺德进行改革的两个主题是，产业和改革。产业即以顺德制造业为基础，将顺德打造成现代化产业基地；改革则是在社会治理模式方面进行重大突破，如社会中介组织、公民社会培育，农村管理体制、事业单位改革、三旧改造提升城市化等方面内容。当日会上，顺德区一次性给镇街基层政府下放3000多项权力。梁毅民说得很直接，这么多权力下放不是为管人，而是要服务好我们的市民。

    9月12日，顺德还成立了大部制方案中所涉及的公共决策咨询委员会。同为该委员会委员的许耀桐对此评价说，此举也是顺德大部制改革后，一个向民间放权的尝试，将决策咨询权放还给民间，提高公共政策制定水平。

    而顺德区委相关人士称，顺德下一步改革中，除了进一步深化大部制改革内容外，还将重点推行事业单位改革、农村管理体制改革，进一步还权于民。这位负责人说，我们将事业单位改革与发展社会中介组织做法联系在一起，尝试建立新的社会治理模式。另外，顺德目前正在制定农村管理体制改革方案。顺德区委办相关人士透露，制定的方案和顺德大部制改革具有同样思路，其中包括改革方案具有可复制性，此次农村改革要成为具有示范性意义的改革。

    顺德方案可复制性更强，对于全国2800个县区更具有推广价值。顺德本身行政级别低，更需要通过内部体制创新来解决这些问题。

    ———2009年，时任中山大学教授的任剑涛如此评价顺德大部制改革方案。

    顺德新成立16个部、局怎么和上级行政机构对接，怎么和那些属于双管的单位对接？如何解决公务员晋升空间和途径越来越少的问题？

    ———顺德大部制改革方案收获了掌声，同时也面临一些问题。