政府绩效评估 行政管理的一场"静悄悄的革命"

适应民主行政和信息化的潮流完善政府绩效评估机制，将推动公共管理模式重大创新。智力测验:到底听谁的？抓紧建立科学的政府绩效评估体系，是温家宝总理在2005年政府工作报告中的要求。近年来，根据中央提出的树立科学发展观和正确政绩观的有关精神，各地积极进行政府绩效评估的试点和探索，积累了宝贵的经验，取得了明显的成效。而进一步推进“考核”政府工作的完善，还有待于深入理解其制度涵义，坚持适合中国国情的指标体系，并以此为手段，推进公共管理模式的变革。政府绩效评估还有待完善从上世纪80年代开始，我国地方政府开展了多种形式的政府绩效评估试点，主要表现形式有三种：一是实行目标管理责任制；二是建立党政领导干部政绩考核评价体系；三是开展公民评议活动。这三种形式的政府绩效评估实践时间长、范围广、影响大，对提高机关效率和行政执行力、政府职能和管理方式、形成合理的用人导向和改善政府形象都具有积极意义，特别是有些省市通过开展政府绩效评估，有力地促进了科学发展观的贯彻落实，促进了经济社会的发展，大大提升了综合竞争力。从一些地方成功的实践看，科学定位、领导重视是政府绩效评估开展的关键；先进的理念、开拓创新的精神是政府绩效评估开展的基础；坚持绩效导向、制定科学的绩效指标体系是政府绩效评估开展的核心；而群众的参与、社会的智慧是政府绩效评估开展的动力。同时，各地对政府绩效考评的实践发展很不平衡，有些地区坚持十几年不断完善，也有的半途而废，工作难以为继。总体上看，我国政府绩效评估体系还处于探索和试点阶段，在法规政策上还不健全，在体制机制上还有许多制约因素，在方式方法上还不很成熟，主要有以下矛盾和问题：一是政府绩效评估发展不平衡，不少地方政府考评依然采用传统方式，以公务员个人总结代替部门考核，以年度会议代替绩效目标制定，以单项评比检查代替综合绩效评估。二是政府绩效评估缺乏统一的政策指导和法规保障。在缺乏政策指导、工作指导和法规保障情况下，造成地方政府绩效评估工作的持续性不强，经验交流和推广不够，评估实践的广度、深度和力度受到严重影响。三是政府绩效评估体系不健全，有片面追求GDP倾向。有的甚至大搞“形象工程”“政绩工程”。这种考评方式与科学发展观的要求相偏离，也与政府绩效评估的目标背道而驰。四是政府绩效评估方式开放度不够。绩效评估的主体主要是上级行政机关，社会公众参与较少，造成重工作过程的评估，尚未深入到对工作最终效果的测评；评估方式多为“运动式”“评比式”，随意性较大，持续性规范性不强；政府绩效评估的封闭性、神秘性、主观性较强，透明度、公开化和客观性还不够，缺乏必要的社会监督和制约。五是绩效评估理论基础薄弱，理论对实践的引导力度不够。要完善对政府的绩效评估，需要有关各方深入理解其制度涵义。建立符合中国国情的考核标准政府绩效，在西方也称“公共生产力”、“国家生产率”、“公共管理绩效”等，是政府及其有关部门在履行其法定的职责对社会经济活动进行管理和服务中所产生的结果、效率和效能，是行政能力的体现。政府绩效包括政治绩效、经济绩效、社会绩效、文化绩效等方面。政府绩效评估是政府及其他社会组织，运用科学的评估方式和方法对政府的决策和管理行为所产生的影响和效果进行综合分析和科学测评。政府绩效评估可以从行政理念、制度模式和管理工具三个层面来理解和运用，根本上看，它是一种以绩效为导向，以促进公共组织绩效最大化为目标，以管理和服务对象的满意为最终衡量标准的新型管理模式。政府绩效评估有五个基本构成要素，一是评估的主体，即谁来评，评估行为的组织者和发动者。二是评估的客体，即评估行为实施的受体，评估对象。三是评估的内容，评什么，绩效评估指标是评估内容的具体表现形式。四是评估方式，即以何种方式开展绩效评估，从不同角度可分为自我评估与他方评估，内部评估与外部评估，公开评估与封闭评估等。五是评估结果，评估结果的运用可以作为改进内部管理的一种诊断，也可以作为领导人员任用奖惩的依据。政府绩效评估有五大基本功能，目标导向功能、监控支持功能、测量推动功能、比较提高的功能、公开透明功能。五大功能作用的充分发挥为建立充满活力、富有效率、廉洁公正、为民服务的政府提供了制度保证。把握政府绩效评估内涵，要结合我国实际，深化对现代绩效概念的理解和认识。“绩效”具有客观性，是政府绩效评估中的核心概念。它是政府决策和管理行为在经济社会发展中的客观反映，不以人的意志为转移。尽管公共绩效同企业相比测量难度大，但认为政府绩效不可能科学评估已被现代政府绩效评估的理论和实践证明是过时的观念。政府绩效的标准是一个历史发展的过程。要从传统的效率原则转向满意原则，要将服务对象和人民满意作为公共绩效评价的综合、终极标准，政绩最终要体现在国家和人民的长远利益和根本利益上。“绩效”在西方又称“产效”，产效区别于产出，是政策产出的影响和效果。因此，绩效要考虑过程，更看重结果，坚持结果导向；考虑当前，更看重长远，坚持可持续发展；考虑内部评价，更看重群众公认，坚持人民满意。在我国要对“政府”作广义的理解，政府绩效评估中的政府是指行使公共权力的组织，政府绩效评估的对象不仅包括各级行政组织，也应包括各级中共党的组织，同时也可以包括立法和审判机关，党政机关是我国行使公共行政权力的主体，也理应成为政府绩效评估实施的主要受体。
以建立新公共管理模式为目标政府绩效评估是近几十年来世界各国政府再造运动的核心内容，是当代西方行政管理模式转变的标志，实质是与信息化社会发展要求相适应的新公共管理模式，具体体现在三个方面：首先,政府绩效评估是对“官僚主义”行政管理的革命，是公共管理模式的重大创新和变革。西方传统官僚体制是20世纪初形成的，它是以大批量、流水线生产为特征的工业经济时代的产物。随着知识经济和信息社会的到来，这一制度出现了浪费、官僚主义、效率低下等突出问题，严重滞后经济发展要求。基于此，政府绩效评估，是行政管理的一场“静悄悄的革命”，它的意义不限于方法论的变革和管理手段的改进，而是行政管理理念和行政管理模式的根本创新。其创新标志是实现三个转变：坚持绩效导向，从权威崇拜向绩效核心转变。政府绩效评估充分吸收现代企业文化，绩效指标像企业的利润指标一样，成为公共管理的灵魂和核心。政府部门的预算要根据绩效报告确定，公共项目的运作要进行绩效考评，个人的待遇实行绩效薪酬，政府的威望和执政的持续性，从根本上也取决于政绩好坏。坚持公民导向，从对上负责到对下负责。在以往强调官员对上级权威负责之处，绩效评估则强调对公众的敏感性。公共管理改革的实践证明，只有建立对下负责的机制，才能为政府管理带来持久的活力和动力。坚持结果导向，从重过程到重结果。长期以来，西方政府行政管理在坚守法制和规则的同时，也往往陷入繁重的规则和程序之中，影响了管理的效率和活力，而政府绩效评估，则界定为政府官员对结果负责，而不仅仅是对过程负责、对规则负责。结果导向就是用最终成效来衡量工作，决定预算和资源的分配，强调服务质量和成果。结果管理在世界范围内冲击了几千年的行政传统习惯，是现代政府绩效评估的一大亮点。其次，政府绩效评估不是简单的管理工具，而是一套系统的制度安排。从一些国家政府绩效评估实践看，其理念思想和操作方法是同整体行政管理的变革紧密联系在一起的，其本质不是一种技术手段，而是一项制度安排。从评估自身体系看，包括确定战略方向和标准、制定绩效指标、监控实施过程、收集绩效信息、运用绩效结果等重要环节；从评估实施的要求看，需要有其他相关制度的配套，包括政务公开制度、财政预算制度、组织人事制度、公务员薪酬制度等，需要这些制度按照绩效导向的原则来构建和改革。从评估持续发展的动力看，需要进行行政管理理念的创新、体制的变革和方式的革命，涉及行政决策、执行、考评全过程。如果简单地将评估作为一种技术手段或单项管理制度，就评估谈评估，将导致评估的动力没有来源，评估的科学性没有保障，评估的开展没有力度，必然结果是评估的失败或工作上的形式主义。因此，要从行政管理全局的变革，来定位政府绩效评估制度的改革和发展，从行政管理模式的整体创新来推动政府绩效评估的实践。第三，政府绩效评估将公共目标和标准清晰化，提高了公共管理科学化水平。长期以来公共管理标准的模糊性和不确定性，导致公共管理一直徘徊在主观与客观之间，使考核评估工作成为管理上的瓶颈。现代政府绩效评估经过长期实践的发展，形成了从经济性、效率性和效益性方面来衡量公共绩效，使公共绩效评估的价值判断统一，标准具体明确，并可以进行量化考核。使公共管理上的模糊变为清晰，定性判断变为定量测评。公共组织和个人绩效水平的可测量、可量化、可比较，这是公共管理方法上的重大突破和革命，为公共管理科学化开辟了新的道路。（文/桑助来 作者单位：国家人事部规划司）现在，在公共管理中有这样一种倾向，不论行政体系内还是行政体系外，很多人对上级行政都有较大的依赖性，常常寻找大权威，“抱粗腿”，要求特殊政策，借用领导权威推进工作。还有一些行政机构或非行政组织，热衷于设立下级行政性机构，繁衍自身的科层体系，不断给行政组织创造出“腿和脚”来，似乎不如此，机构就不够气派堂皇；没有下级来承接业务，工作就难以展开。