杨帆：利益集团的理论与历史

杨帆：利益集团的理论与历史

　　关于利益集团的理论研究成果非常丰富，各国利益集团对政治过程影响的历史及其治理也有很大差异。在本报告中，我们将从政治学、经济学与法学三方面对利益集团的相关理论研究成果进行综述；同时，我们将对美国和俄罗斯利益集团影响政治过程及其治理的历史进行回顾。

　　焦点集中在三个问题：第一、从最广泛的意义上说，利益集团在一个国家的政治和社会中是一支好的力量，还是一支坏的力量?什么情况下是一支好的力量？什么情况下是一支坏的力量？

　　第二，从集团的活动及其相互作用的总体来看，集团是提供了某种接近“公共利益”的总和，还是由于集团在政治进程中的行为而使公共利益受到忽视或损害?约束条件是什么？

　　第三，假定利益集团是一支坏的力量，并且损害公共利益，靠什么手段予以治理?

　　第一章   关于利益集团的理论

　　一．利益集团的政治学研究

　　在政治学领域，詹姆斯·麦迪逊被公认为是研究利益集团问题的“第一个重要的美国理论家”。他在《联邦党人文集》第十篇《旨在抑制派别之争的联邦的规模和类型》中提到“派别”的概念：“部分公民，无论在整体中属于多数还是少数，在共同的欲望或利益的推动下联合行动，但却与其它公民的权利或这个社会的长远和整体利益背道而驰。”

　　麦迪逊所说的“派别”即利益集团。而且他认为，如果说存在一个所谓社会的公共利益，那么，利益集团作为局部利益是与公共利益相悖的，因而，利益集团的存在对于社会公共利益、对于社会中其他人的权利都是是有害的。

　　关于利益集团的害处，另一位政治学家西奥多?洛伊提出了四个方面的主要批评：其一，它扰乱和破坏了人们对民主的组织机构及其制度的期望，并表露出它基本上对民主的不尊重；其二，它使政府变得无能，不能计划；其三，它以关心管辖权限（由哪些采取行动的人做出决定）来代替关心正义（作“正当的事”），使政府道德败坏；其四，它用非正式的讨价还价来反对正式的程序，削弱了民主的组织机构及其制度。

　　尽管利益集团的存在在本质上看是坏的，但是，因为利益集团的出现来自于经济人的本性，来自于部分人对共同利益的维护，所以，利益集团不可能自动消失，也不应该使用强制的方法加以消除。于是，麦迪逊提出了利益集团之间“遏制与平衡”的概念。他说，必须依靠一个利益集团的“野心”与另一些利益集团的“自私倾向”相互对立的办法来使“利益集团的祸害”受到遏制。为此，麦迪逊提出了三个主张：一是代议制民主。代议制下的代表可用其开明观点和高尚情操克服其地区性偏见和不公正的图谋；二是增加派别即利益集团的数量，制衡并稀释强势派别的力量；三是联邦制，容纳更多的公民和疆域，导致强势党派联合的难度加大。麦迪逊最后得出结论：“联邦的规模和完善的结构是治理共和政府最易产生弊病的良方。”

　　在麦迪逊提出利益集团之间遏制与平衡概念的基础上，另一些政治学家认为，多元利益集团存在本身就是民主的一种形式，是美国民主的一种固有的特征，不是坏事。在所举出的理由中有这样关键性的两条：

　　第一，美国绝大多数人口都参加有组织的集团。一份研究表明：大约有2/3的美国人至少属于一个集团。虽然个人并不直接参与决策，但他们可以参加到有组织的集团中去，并通过集团参与决策而显示出他们的影响

　　第二，公共决策可能不代表多数人的意愿，但它是各集团影响大体均衡的表现，近似于整个社会的意愿。

　　亚瑟·本特利是20世纪美国集团政治理论第一人，系统用集团概念解释美国政治。 他在1908年发表《政府过程》，认为集团是政治的“原材料”，社会是利益集团复杂的组合，政府行为是利益集团作用的结果。公共领域的一切方面都是集团力量在发挥作用，政治过程是集团间相互作用的结果。政府部门，包括立法部门、行政部门和司法部门均为集团作用于政府的中介，政府组织则是调整和协调各种利益的工具。政党为集团利益提供了一种选举工具，从而有利于集团利益的实现。组织的重要性在于它具有代表的功能，集团的政治影响取决于它代表某种利益的能力和性质。政府的作用是去了解集团所代表的人群和利益，集团在这一过程中推动着公众利益的实现。

　　戴维·杜鲁门是20世纪50年代美国研究利益集团政治的最为著名的学者。他也认为，利益集团是美国民主过程中基本的和积极的成分。利益集团是一种调整集团内部成员间的关系和调整与其他集团间关系的工具。当人们的利益受到挑战时，“潜在的集团”也会组织起来。现代社会的专业分工推动了利益集团的形成，进而有利于稳定社会。与本特利不同的是，本特利是用集团去描绘政府，而杜鲁门则强调集团本身，强调集团的性质和集团组织的特征，提出集团组织的特征是它表现出来的在原则上和目标上的凝聚力和团结一致性。集团组织会自然地采取一种民主模式，以免内部发生分裂或使组织行为失去效力。反之，集团的凝聚力使冲突发生于集团间，通过冲突发生政治分裂与联盟，最终形成共同利益。

　　美国在20世纪50年代产生了多元主义集团政治理论。它与早期麦迪逊关于派别的理论观点相联系，与20世纪上半叶本特利和杜鲁门的理论观点一脉相承。该理论认为，多元社会源于社会结构的变化和社会的分工，出现了新的区别于以往以家庭为核心的社会组织，新的社会关系得以发展，从而使新的以共同利益为核心的集团油然而生。在复杂的多元主义社会中，大量社会组织如种族集团、工会组织和教会组织等以共同的价值观念和社会认同为中介而形成。在现代社会中，集团具有重要作用。集团是个人和大范围的国家政体之间的中介，是领袖和公民之间联系的媒介。在多元主义社会中，领袖需要依赖人们的广泛支持，这种支持通过选举和集团参与来体现。当集团较为强大，能够使个人不受煽动蛊惑时，社会就能保持稳定。多元主义的理论家们则更多地从积极的方面看待集团，认为集团的存在有利于政治制度，因为它能够在政府面前反映选民的意愿，使社会的许多利益通过组织的游说，通过集团和政府间的讨价还价，达成妥协和一致，最终使决策能够反映公众的利益。

　　与多元主义集团政治理论相对的，是精英主义政治理论，它的基本观点是：精英控制着美国政治并且控制着重要决策。美国的古典的精英主义理论家认为，在任何社会中，精英都是不可避免的。政治社会化成为精英发挥作用的重要因素。在政治社会化过程中，组织的存在成为一种需要，并成为一种价值体系。组织将这种价值传递给其成员，精英在其中发挥着作用。美国的当代精英主义政治理论从政治议程的形成出发，认为精英在一定程度上控制着政治议程。此外，洛伊和斯查特斯奇内德等人还提出了多元精英主义理论。他们认为，在美国，权力是分散的，但这种分散的权力并非被广泛分享。在美国，权力分散于许多不同的精英手中，每个精英趋于控制一个公共政策特别领域，构成多元精英主义。

　　精英主义认为是精英在控制美国。从一个侧面表达的仍然是强势利益集团对政治过程控制的担心。20世纪六七十年代以后，美国利益集团数量众多，多元主义集团政治理论仍然占据着主流地位，。研究院外活动和决策过程的学者们发现，集团而不是精英对公共政策有重要的影响。政治过程中存在相互作用相互抵消的力量，表现在四个方面：（1）利益集团之间的制约。比如，糖的种植者主张进口限额，而可口可乐和糖果生产者却主张放宽进口政策。双方相互角逐，力量相互抵消。（2）政策问题的网状系统。如烟草政策问题，不仅涉及种植者、生产者，还涉及科学家、公共健康专家、律师、政治家、媒体人士等等。在这种涉及面极广的“问题网状系统”中没有哪个单独的精英能够左右此类政策的制定。（3）赞助人的作用。杰克?沃克在研究中注意到，许多集团都有赞助人，其中最重要的赞助人是美国联邦政府，它常常通过组织会议、组织咨询机构的方式使一些组织得以成立，并通过拨款、补贴支持这些组织。其他赞助者还包括基金会、老的集团组织和富有者等。（4）社会运动。社会运动是抵消、对抗精英的重要力量。如环境利益集团、非裔美国人利益集团、妇女集团、基督教原教旨主义者集团等，都是政治过程中的重要行为者，有能力向精英挑战。这些组织在社会运动中逐渐发展壮大起来。

　　二．对利益集团的经济学研究

　　相对于政治学中对利益集团的研究，经济学研究利益集团问题相对较晚，但公共选择理论中对利益集团的形成条件以及对所谓“特殊利益集团”、“分利联盟”或“压力集团”的研究，将政治学相关研究推进了一大步。

　　古典经济学研究的对象是居民户与厂商，而且假定条件是完全竞争，即居民户与厂商是原子式的，独立做出决策。上世纪三十年代，乔安·罗宾逊第一次比较系统的研究了不完全竞争经济学，将勾结起来的厂商作为研究对象并建立相应模型，将厂商放在市场交易背景下进行研究。

　　六十年代公共选择理论兴起。代表人物奥尔森在《集体行动的逻辑》、《国家兴衰的探源》和《权力与繁荣》等专著中，系统分析利益集团形成及其内部运作。其突出贡献有两点。第一，利益集团存在须具备一定条件。在奥尔森之前，普遍被人们所接受的观念是，如某些个人之间共同利益足够大，同时他们均意识到了这一点，他们会自然团结起来为其共同或集团利益而奋斗。奥尔森的独到之处，在于借助集体行动逻辑，证明上述论断的错误：由于普遍存在的搭便车现象，对大家有好处的集体行动不会自然产生。其产生必须具备两个重要条件：其一，组成集团的人数足够少；其二，存在着某种迫使或诱使个人努力为集体行动做出贡献的激励机制，即所谓“选择性刺激”。人数少一方面意味着单人的影响力将会相对提高，另一方面还意味着由个人行动问集体行动过渡的成本大大降低。在很多人中间要形成统一意见并且在执行过程中实施有效的监督远非轻而易举。至于选择性激励，则是说集团对个人的奖励与惩罚都有其针对性，即“论功行赏”及“杀鸡吓猴”，以期吸引或强迫个人为集体利益做贡献。奥尔森关于利益集团存在的条件说明，某种程度上说明，政治过程仍然受到由少数精英组成的强势集团的影响或控制，他们人数本对较少，而且拥有社会上别的群体所不能拥有的“选择性激励”资源与手段。而也正由于人数多，缺乏选择性刺激的资源与手段，我们很少看到由为数众多的低收入者组成的、为其共同利益奋斗的弱势群体利益集团。

　　奥尔森对利益集团政治的另一个贡献是提出“分利联盟”理论。奥尔森指出，存在着一种“特殊利益集团”，这种特殊利益集团可称之为“分利联盟”。而所谓分利联就是指在社会总利益中为本集团争取更多更大利益份额而采取集体行动的利益集团。这类分利联盟的建立，其前提必定是成功地运用“选择性刺激”和“人数控制”的方法克服了形成集体行动的两大障碍：人们普遍怀有的“搭便车心理”和“理性的无知”。分利联盟并不神秘而且俯拾皆是。政治的、部门或行业的、地区的以及“阶级”的群体，在一定条件下部可以组成分利联盟。奥尔森认为，“分利联盟”的存在将带来三大负面影响。其一是社会中的分利集团会降低社会效率和总收入。原因在于：尽管促进整个社会生产率的提高逻辑上讲不失为增进利益集团成员之福利的途径，然而分利联盟更有效也更普遍的做法，还是尽量能为其成员获得社会生产总额中的更多份额。经济学家喜欢用分(或切)“蛋糕”的例子来比喻社会分配均或不均的事实，其含义是你多占的就是我损失的。然而在奥尔森看来，更恰当的比喻应该是：许多人一齐冲进瓷器商店争抢瓷器，结果，一部分人虽各争了—些，但还会同时打碎一些本来大家可以分到手的瓷器。其二，分利联盟将使并使政治生活中的分歧加剧。由于社会上大部分特殊利益集团的目的都在于重新分配国民收入而不是创造更多的总收入，必然导致社会对再分配问题的过多重视；而与此同时，一部分人的收益增加必然伴随另一部分人收益的减少，甚至减少的比增加的还多，因此人民之间就产生了怨恨。于是当特殊利益集团的地位愈来愈重要，分配问题格外突出时，政治上的分歧将愈演愈烈，进而引发政治选择的反复无常政局的多变和社会的失控。其三，分利联盟另外一个坏处是造成“制度僵化”。他们一旦从某种制度安排中得利，为了保守住他们的利益，就不愿意推动制度创新。它们拒绝对迅速变化了的环境做出反应，决策或行动迟缓，对凡是可能威胁到自己既得利益的创新一慨排斥，并且为了特殊利益而不借牺牲全社会的利益。

　　进入八十年代中后期，新制度学派在西方经济学界崛起，进一步将利益集团作为制度演进过程中研究的基本单元。诺斯，戴维斯等人在经济史研究中，专门研究利益集团之间的博弈对经济制度变迁的影响。他们认为，制度演进的方向与一个社会中利益集团之间的博弈过程和结果相关。从静态上看，制度演进的方向是由社会中处于强势地位的利益集团决定的。而强势集团之所以能够决定制度演进的方向，主要是通过一定方式获取国家政权支持：或者通过赎买，或者通过强制。诺斯曾举例说，十六世纪初，在英国，当新生资产阶级与旧的封建地主阶级发生矛盾时，前者用金钱赎买了封建特权，获得了英国王室的支持，使得资本家进行投资的积极性空前高涨，资产阶级迅速崛起，英国也迅速走上了兴盛之路，才有了后来的“日不落帝国”。而同时期的西班牙，也出现了同样的矛盾，但政府却支持了代表封建利益的羊毛团（即羊毛出口商和专门养羊的地主组成的利益集团），从而使西班牙这样一个原来实力比英国强大得多的国家，走上资本主义发展道路的过程更艰难，其地位逐渐被英国所取代。

　　诺斯等人研究利益集团在制度演进中的作用,与政治学研究利益集团比较,很大区别在于,政治学研究的利益集团是在制度均衡状态下的利益集团,政府的角色是在利益集团之间寻找平衡,尽管某一项决策也许有利于某一利益集团,但长期政府决策还是照顾到所有利益集团的。但诺斯将利益集团作为研究的基本单元对待时，是制度变迁过程中的利益集团，各利益集团之间势力不平衡。因此有学者将诺斯等人所说的利益集团称为“压力集团”，压力集团本身是利益集团的一种，但只有强势利益集团有力量对政府形成压力，以各种手段获得政府的支持，最极端可迫使统治者下台，扶持自己利益代理人上台；因此，社会中的强势集团就是压力集团。压力集团的形成是社会利益集团失衡的结果。

　　可以说，公共选择理论与新制度学派关于特殊利益集团的研究，使人们对于利益集团的影响与作用有更深刻认识。

　　三．对利益集团的法学研究

　　法学界关于利益集团的研究成果相对于政治学与经济学来说较为薄弱。但其中有一些成果仍然对我们有所启示。

　　利益法学派的代表人物耶林（Jhering, Rudolf von ）非常强调法律的目的，他认为法律以平衡个人利益与社会利益为目的，而不仅仅局限于保护自由，并构建了传统法律利益分配功能的基本结构。具体地说，由于利益具有驱动功能，它一方面驱动个人为了利益而活动，另一方面也驱动国家制定和实施法律以协调和保护利益。所有的法律没有不为社会上某种利益而生，离开利益，即不能有法的观念的存在。利益具有尺度的功能，它衡量人类活动的有效性，当然也衡量法律的正当性，只有为了协调和保护社会成员的利益制定法律才是正当的法律。因此，“法律的真正缔造者并不是别的什么，而是利益”。尽管耶林开创的利益法学理论并不包括集团利益在内，但为利益集团出于利益的目的而介入法律过程提供了充分的理由。

　　罗斯科·庞德（Roscoe Pound）在其所创立的社会学法学学说中，也特别强调法律的作用和任务在于承认、确定、实现和保障利益，因此他在耶林学说的基础上，将利益重新划分为三大类，即个人利益、公共利益和社会利益。益庞德的时代，恰逢美国经济处于自由资本主义向垄断资本主义的转变中，尽管美国国会于1890年通过了《谢尔曼反托拉斯法》，试图削弱大公司的垄断力量，促进市场竞争，但联邦最高法院却坚决抵制反托拉斯法的实施。在最高法院的翼护下，垄断急剧发展，迫使政府逐步介入市场，充当起协调社会各种利益的“工程师”。庞德是政府对包括经济在内的这个社会生活进行控制的支持者，因而其开创的法社会学派，把法律保障各种利益，特别是社会利益提到了前所未有的高度。尽管庞德的理论体系中也没有具体分析利益集团，但无疑表达了对组织起来的个人利益即利益集团侵蚀公共利益尤其是社会利益的担心，因此，他才强调法律必须重点保障社会利益。

　　庞德以后的美国法理学界，进入到现实主义运动大潮之中，部分原因在于新兴的社会利益集团在立法、司法中的渗透与活动，使美国国会和联邦最高法院在较长时期内出现持续分歧，严重影响了法律的确定性。尽管这些讨论并不直接涉及利益集团的法律理论，但与此时市场经济与民主法治时代的大背景下，利益的构成和存在状态的转变密切相连。一方面，随着市场经济的发展，社会分工与合作化程度越来越高，集团成为整合分化后的社会主体的重要组织结构形式。因此，社会在分化的同时，社会的组织性和自治程度也随之增强，形成更多的利益形态；另一方面，民主制度不断扩张，为市场主体在利益上结盟并形成利益集团提供了条件。导致利益集团和集团利益产生的因素很多，如地域、行业、职业、身份、组织规模、行为的能力、性质和结果(外部性)等，不管是什么原因，在市场经济和民主体制中，大量社会自治性的经济主体出现，利益集团开始成为经济活动的重要力量，利益集团和集团利益已经普遍存在，集团利益成为重要的利益类型。相对个体利间的利益和社会利益，集团利益在主体、客体及内容、实现方式等方面都有新的特点。解决集团利益的制度在价值目标(均衡)、规则、作用对象、解决的问题、运行机制等制度要素上具有与传统法律制度不同的特殊性。

　　在这种背景下，传统法律通过个体性的权利义务配置，力图维持个体之间的利益以及个体与社会间的利益均衡的利益调整模式，不能完全适应社会结构的变化和社会利益关系的新发展。事实是，很多利益已不再单纯属于社会意义或个人意义的利益，而是以一种集团利益的状态存在。对于法律理论和法律实践而言，只有把传统“个体利益、社会（公共）利益”的二元结构，转化为“个体利益、集团利益、社会利益”的三元结构才能有效解决法律精神、普通法的传统等哲学层面和操作层面的诸多理论与现实问题。

　　伴随着分化整合的政治社会背景，部门法理论从民法中分支出经济学法，改造了传统民法把人们之间的交易关系定义得过于表象化的“契约”概念，提出“社会化契约”[1]的概念，即人们出于一定的目的会通过集体交换和再分配的程序组织起来。与建立在个别性契约基础上的民法不同，社会化契约关注的是利益相关者之间的整体利益，它揭示了当事人权利和义务不对称的问题，认为可度量的当事人权利义务与不可度量的权利无相互交织，表现为个人利益与社会利益的和谐与统一。因此，建立在社会化契约基础上的经济法的诞生，有效解决了传统民法通过所谓“私法公法化”的改良调整社会利益分配的困境。

　　以上对利益集团的法学研究表明，法学已经意识到组织起来的个人即利益集团介入法律过程的可能性，这种介入可能会侵蚀公共利益与社会利益，因而，法律必须在各种不同利益之间建立适当的平衡，尤其是防止对个人利益对社会利益的妨害。

　　第二章  发达国家利益集团影响立法

　　及其治理：以美国为例

　　利益集团参加美国政治活动被认为有宪法根据：宪法第一条修正案中保障“言论自由”和“公民向政府请愿要求伸冤之权”。美国人有组织集团的国民特性，从幼年开始就被鼓励参与各种集团，从各类童子军到基督教青年会、美国的犹太人财团，最负盛名的莫过于一直不被美国精英承认但曾有多任美国总统参与其中的“骷髅会”。 19世纪30年代，法国学者托克维尔在其著名的《论美国的民主》当中写到：“美国人不论年龄多大，不论处于什么地位，不论志趣是什么，无不时时在组织社团……在法国，凡是创办新的事业，都由政府出面；在英国，则由当地的权贵带头；在美国，你会看到人们一定组织社团。”美国的集团无处不在，形态不一，可大可小，有牢固的有松散的，有长期的也有一达目标即告解散的。当这些集团以一个一致的理念或主张，为特定利益向社会及其他集团提出要求、企图影响议会立法和政府决策的组织时，集团就成了利益集团。然而滥用这些权利——集团毫无节制地施加影响的事例以及院外活动人员对当选的政治官员毫不隐讳的行贿——引起了对院外活动进行改革和制订法规的不断呼吁。

　　我们分阶段回顾美国利益集团影响立法及治理的历史。

　　一．19世纪美国利益集团的形成

　　虽然“院外活动人员”这个词到19世纪20年代末期正式出现，到19世纪30年代在华盛顿作为贬义词，院外活动腐败贿赂引起巨大利害冲突。

　　利益集团要影响政策与立法，最根本的办法是用选票选出自己利益的代表人。但由于选举有较长的时间间隔，议员有其稳定性，不能应对不停变化的利益要求。所以利益集团的活动更多地发生在议会的走廊或接待处进行对议员进行游说，争取其支持，故有院外活动集团或走廊议员之称。最早，由于许多美国国会议员居住于首都华盛顿的威拉德饭店，所以说客就在在威拉德饭店的大厅对美国国会议员进行各种方式的游说，原意为大厅和走廊的Lobby 一词就含有了游说的意思。因游说可在很大程度上左右议会立法过程和结果，故又被称为议会两院之外的第三院。

　　最早，院外游说仅依靠原有的人际关系展开，特定的议员总是要动用特定的人际关系网。但随着院外活动的频繁，专业的游说机构和游说人员在强大的需求下就诞生了，并且不断地发展长大。在游说的参与者中，游说机构不断地吸收离职的政府人员，因为他们有“一条通向华盛顿决策人物的直达渠道”, 熟知美政治和政府内情, 了解立法和决策的程序, 同政界和权力机构上层有千丝万缕的关系, 被称为“超级院外活动分子”。而丰厚的薪资也吸引了大批政府前高官投身其中。曾有美国学者调查游说人员构成，发现居然有一半是前政府官员和议员。这种说客和官员的双向流动在美国也被称为“旋转门”。例如卸任后的克林顿政府核心——国务卿奥尔布赖特、白宫国家安全顾问伯杰及国防部长科恩，不约而同地开起了公共咨询公司进行游说工作。同时，游说机构的雇主也在发生着变化，美国国会的一份调查报告认为，几乎所有的外国政府都在华盛顿有代言人，各国都不惜重金尝试影响美国政策 。以巴顿·博格斯公司为例，公司规模极小，但它的客户包括了沙特阿拉伯政府、科威特政府、巴基斯坦政府和墨西哥政府等，每年收入大概在1.6亿美元，这还不包括遇到代理中海油收购优尼科游说这样经常会有的数目不详的巨额收入。考虑到更大群体的未注册说客，现有数据所显示的游说资金根本就是冰山一角。

　　丹尼尔·韦伯斯待在1833年任马萨诸塞州参议员时，曾在参院讲坛上为安德鲁·杰克逊总统批评过的尼古拉斯·比德尔银行作了有说服力的辩驳。但后来人们发现，此前，韦伯斯特写信给比德尔说：“如果愿意继续保持我和银行的长系，最好给我通常的律师费。”比德尔立即付结韦伯斯特一万美元；韦伯斯特因他在参议院中代表银行作出努力，最后总计得到三万二千美元。

　　19世纪50年代，一些税务法案在国会中被提出并产生激烈斗争。由于工业化继续进行，华盛顿院外活动和集团卷入大大增加。詹姆斯·布坎南在1852年给富兰克林·皮尔斯的信中说：“一帮承包商、投机家、证券经纪人和经常出入国会大厅的院外集团成员，用一切借口把手伸向国库，足以使他的国家的每一个朋友感到惊讶。这种发展情况必须加以制止。”这两位重要的政治家后来都成为总统。

　　随着集团卷入和院外活动，贿赂事件增加，规模扩大。一位历史学家曾描述：“在尚未对非法活动严加取缔的口子里，华盛顿到处是各种各样的赌场，它们的老板们和院外活动人员密切合作。一个众议员或参议员如果不幸而负债——他经常是会负债的——赌场的经理们就让这个议员做那些对他们有利的事。他们以进行揭露来威胁这个议员，或者要求偿付欠款，借以强迫这个不幸的立法人员照他们的意愿进行投票。”

　　一些大企业家在宾夕法尼亚街建立“行宫”，在国会会议期间的任何时候，华盛顿任何一个“头等”旅馆中，至少都有六名女院外活动人员进行活动，每个人拉拢十二名或十名不稳定的议员，色情手段比金钱可引诱更多的立法人员。