调研报告：对宁波北仑区构筑政府投资项目反腐“防火墙”情况的调研

调研报告：对宁波北仑区构筑政府投资项目反腐“防火墙”情况的调研
发布时间--2009-06-23 来源---温州廉政网 作者---管理员
作为改革开放的重点区域，浙江省宁波市北仑区的政府投资项目密度高、项目多、规模大。一段时间里，政府投资项目在审批、土地利用等方面存在违规建设；忽视工程质量和效益，劳民伤财搞形象工程和政绩工程；工程建设招投标领域权钱交易；个别领导干部违规插手工程建设项目等问题不同程度地存在。为此，北仑区较早地进行了构建政府投资项目保廉体系的探索，深化改革，创新制度，加强监督，逐步形成了一道反腐“防火墙”，促进了政府投资项目建设的优质高效和廉洁。
构筑政府投资项目反腐“防火墙”的做法
2003年以来，北仑区在进行政府投资项目监管机制体制改革，创新制度，强化监督方面的做法是：
根据权力制衡原则，推行政府投资项目管理集中化。北仑区政府投资按照“投资、建设、监管、使用”分开的原则，于2003年底成立了“建筑工务局”，代表北仑区政府行使业主和项目建设职能，分离了原集中于建设局的建设职能与行业监管职能。按照“相对集中，区别对待”的思路，取消政府投资工程“一次性业主”的建设管理模式，除水利、交通两个部门外，北仑区政府投资项目均由建筑工务局实行集中管理。
按照项目建设规律，推行建设项目监管专业化。鉴于改革后建筑工务局掌管着巨额资金和政府投资项目的工程发包及建设管理的权力，为防止权力过度集中滋生新的腐败，同时成立了政府投资项目评审中心。对建筑工务局和水利、交通部门组织实施政府投资项目的概算、预算及招标标底、工程重大变更价款、竣工结算、竣工（财务）决算等环节全程评审，为区发改、建设、财政部门的项目投资管理提供技术支撑。同时，评审中心强化内部制约、考核机制及总审监督机制，并且由审计局对评审中心审核结果进行抽查、监督，严格控制政府投资项目的造价，较好地发挥了权力制衡机制的作用。
坚持管办分离原则，推行项目要素配置市场化。按照“统一进场、办管分离、规则主导、全程监管”的要求，北仑区建立了配置公共资源相关要素的统一平台，将原有隶属关系的建设项目交易、经营性土地使用权交易、政府采购、国有资产产权等四个交易中心，从建设、国土、财政、国资等相关行政主管部门剥离出来，统一纳入北仑区公共资源交易中心进行公开招标，推行“阳光工程”，实现投资和建设项目各种要素交易的公开、公平和公正。
依据政务公开要求，推行工程项目运行过程透明化。把政府投资项目网上审批和监管系统建设作为开发电子行政审批和监察系统的突破口，优化审批流程，改“串联”审批为“并联”审批，实现审批关联数据多部门共享，减少资料重复申报，使项目审批时限平均缩短40%。同时，将建筑工务局、评审中心、公共资源交易中心、财政局等相关单位的业务管理平台与区政府投资项目网上协同审批和监管系统平台数据联通，有关部门和区领导可以通过系统及时掌握全区所有政府投资项目推进状况和资金使用情况，并能够迅速查询到每个项目停滞或受阻的具体环节，便于责任追究，问责到人。
体现制度管理理念，推行项目运作步骤规范化。围绕建立“权力约束机制、规范管理机制、监督制约机制、思想道德预防机制和奖励惩罚机制”的要求，狠抓政府投资项目管理制度建设和落实。一是以项目前期工作为重点，充实完善政府投资项目储备库。二是以项目建设实施为重点，认真落实项目建设招标投标制和工程合同管理制度，规范工程变更管理。三是以规范建筑市场秩序为重点，在全省率先探索建立起“行贿人黑名单”制度和不良行为公示制度，推进建筑市场的诚信建设。四是以项目资金管理为重点，建立项目建设资金信息化管理系统，提高财政预算对项目资金的刚性约束。五是以项目竣工验收和后评价工作为重点，试行项目建设后评价制度。六是成立北仑区政府投资项目监管领导小组及办公室，在涉及政府投资项目管理部门或单位中，确定“监管工作联络员”，形成监管工作网络。七是对涉及政府投资项目的各部门或单位及其工作人员实行行政问责制，严格纪律约束。
几年来，北仑区构建政府投资项目反腐“防火墙”的工作，取得了比较明显的经济效益和社会效益。一是有效降低了领导干部插手政府投资工程的腐败风险。据了解，2000年至2003年4年间，北仑区共建设各类政府投资项目254个，纪检监察机关查处涉及政府投资项目贪污贿赂案件22件，平均涉案金额11万余元。而2004年以来的5年间，全区建设政府投资项目578个，纪检监察机关查处涉及政府投资项目贪污贿赂案件16件，平均涉案金额7万余元，而且部分案件发生时间均在2004年以前。“防火墙”的反腐倡廉作用，使北仑区初步呈现了政府投资工程项目数量和规模不断增加，违纪违法案件不断下降的良好态势。二是有效提高了投资项目资金节约率。北仑区建筑工务局成立以来，负责管理及承建的房屋建筑工程和市政基础设施工程200多项，节省建设资金达2亿多元。评审中心成立以来至2008年底，共评审政府投资项目概、预、结（决）算2593项，审核资金194.47亿元，核减资金15.5亿元。公共资源交易中心自建立以来至2008年底，政府投资项目共招标发包1185个，合同中标造价107.38亿元，节减资金近9.20亿元。三是有效保证了工程的进度和质量。
构筑政府投资项目反腐“防火墙”的经验
北仑区构建政府投资项目反腐“防火墙”的工作经验是成功的。归纳起来，主要有以下几点：
经验之一：紧紧围绕中心、服务发展，开展“防火墙”建设。近几年来，北仑区针对政府投资项目建设出现的新情况新问题，自觉地把政府投资项目保廉工作放到重要位置，把重大项目保廉工作纳入到全市经济和社会发展大局中去思考、去谋划，融入贯彻中央《建立健全惩治和预防腐败体系2008―2012年工作规划》、省委《贯彻落实〈建立健全惩治和预防腐败体系2008―2012年工作规划〉实施办法》和市委制定的《实施细则》中去推动、去落实。特别是紧紧围绕保持经济平稳较快发展这一促进科学发展的首要目标，紧紧抓住中央扩大内需促进经济增长政策落实涉及的重点领域、重点部门、重点地区，以及投资规模大、工作难度大、影响面广的重点项目开展工作，实现了加快发展和党风廉政建设“两不误”。
经验之二：从实际出发，建立完善具体管用的反腐倡廉法规制度。北仑区在构建保廉体系过程中，注重体系建设的可行性，把改革的力度、工作的进度和社会可承受的程度结合起来。注重体系建设的操作性，健全市场廉政准入机制，完善企业行贿“黑名单”制度，落实工程合同、廉政合同“双合同”制度，在研究制定保廉工作实施意见的同时，制定出台了廉情测评办法，做到保廉工作不仅有可行的措施、可抓的载体，也有可评的标准。注重体系建设的层次性，制定出台《关于进一步加强政府投资项目建设管理的意见》，对政府投资项目前期工作、招投标管理、标后管理等各个环节做了全面规范。研究制定重大项目分类指导办法，对重大项目、大额资金标准的确定，充分考虑当地经济发展水平，不搞千篇一律、上下一般，注意条块联动、分层推进。注重体系建设的针对性，及时关注、跟踪、分析“三重一大”领域腐败发生的新特点、新趋势，明确主攻方向，每年都确定几项重点任务进行重点突破。
经验之三：敢于抓住腐败易发多发的重点领域和关键环节进行改革创新。北仑区坚持改革统揽，注重把解决政府投资项目建设中的突出问题，与解决体制机制制度上的深层次问题紧密结合起来，把保廉工作寓于各项重大决策和改革措施之中，通过体制、机制和制度创新，逐步铲除腐败现象滋生的土壤，建立起政府投资领域防治腐败的体制、制度防线。如，成立建筑工务局，推进重大决策机制、公共资源交易和重大项目管理方式等制度改革，保障了建设项目符合科学发展、安全运行、廉洁运行的要求；在推进保廉工作中注意反腐倡廉成本，加强电子监察系统建设，运用科技促廉手段，对中央和省、市扩大内需项目、重大工程建设情况，以及财政投入资金管理使用情况，进行可视化远程监控，对发现的问题进行实时预警纠错、绩效评估和投诉处理。
经验之四：强化监管落实责任，确保工程建设项目高效廉洁运行。北仑区坚持把加强监管落实责任作为推进政府投资项目保廉工作的重点，保障了中央扩大内需项目的顺利建设和推进。在坚持效率和质量相统一方针的指导下，专门下发开展重大项目建设情况专项检查的实施方案，既加强对建设效率的检查，督促各地加快进度，尽快拉动经济增长；又加强对项目建设质量的检查，督促有关部门严格履行国家有关项目审批、核准、备案等程序，确保工程质量。同时严格项目建设和资金管理使用中的廉政风险点监控，把公开透明贯穿于投资项目实施和资金管理使用的全过程。坚持重点监管和全方位监管相结合，构建了由国家专门机关、行业主管部门、专业监管机构和中介机构组成的监管网络体系，实现政府主管部门的业务监督和财政监督、审计监督以及行政监察的有机结合；专家评议、社会公众监督和新闻媒体监督的有机结合，为工程建设安全、高效、廉洁提供保证。
工作启示
北仑区构建政府投资项目反腐“防火墙”的工作经验给予我们一些重要的启示。一是各级党委、政府领导班子高度重视是确保政府投资项目优质高效廉洁的关键环节。要把政府投资项目的安全高效作为党委、政府工作的重点来抓，实实在在地进行监管，才能保证把政府投资项目建设成为国家放心、群众满意的民心工程，质量优良、廉洁高效的安心工程，优化投资、促进发展的信心工程。二是建立健全管用有效的权力制约体制机制是遏制政府投资项目易发多发腐败现象的重要抓手。特别是对权力比较集中、自由裁量权较大，涉及“权、钱、人”的重点部门和关键岗位，通过明确权力边界、健全制约和监督制度体系、运用科技手段等途径，最大限度地减少腐败分子的“寻租空间”。三是纪检监察机关充分发挥监督检查作用是工作正常有序开展的重要保证。实践证明，纪检监察机关在组织协调各监督主体方面发挥着独特优势，既相互配合相互支持，又各有侧重，形成监督合力。四是抓住机遇完善惩防体系建设尤为重要。北仑区的经验来源于现实需要，得益于中央推进构建惩防体系建设的强大动力。迫切需要深入思考和研究完善惩防体系建设，形成惩防体系建设的整体合力，抓什么和怎样抓等一系列重大课题。
（中央纪委、浙江省、宁波市惩防办联合调研小组）
来源：中国纪检监察