神马文学网李正全：避免最坏的私有化
来源：百度文库 编辑：神马文学网 时间：2024/05/23 20:35:25
/总176期 2007-01-09 00:00:00
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鲁能案例提出了迫切挑战：分享垄断利益的特殊企业，其私有化进程应循什么规则？
□本刊研究员 李正全/文
在数年间完成“国有－职工持股－私人公司拥有”链条的鲁能私有化案例清楚地说明，直面电力职工持股问题并尽快找到解决路径，已成为决策者迫在眉睫的难题。政府应及早出台整体方案，恰当厘清利益格局，将电力关联企业改制进程纳入透明规范的操作程序。
自2003年国资委等三部委叫停电力职工持股以来，各方对于职工持股所带来的内部人控制、国资流失等问题已了然于心，决策者亦已明晰，只有彻底清退职工持股，才能厘清电网与电厂的关联交易。但问题在于——如何退？这不仅涉及私有化的公平和效率问题，还涉及国家允许员工集资拥有电力企业股权的历史和数十万员工的稳定问题。这些顾虑，使得国家层面的实质操作方案迟迟无法出台。
然而，电力职工持股企业的私有化进程并没有因此停下来。在巨大利益驱动下，尽管中央政府发文堵截，各地电力职工持股的浪潮却愈演愈烈，以鲁能为代表的私有化也已在悄然进行。作为影响最大的案例，鲁能在全国的“示范效应”不容低估。这股非规范的私有化的暗流也说明，如果不及早将其纳入规范程序，电力（电网）职工持股企业的私有化，很可能最终导致垄断利润以不公正的方式集中到少数人手中的结果。
切断垄断血缘
在本世纪电力体制改革的大背景下，电力职工持股企业的高速成长，与作为国家垄断资产的电力（电网）公司的利益输送有关：一是在原省级电力集团的电力与电网脱钩前后，协议购买甚至无偿划拨优质电力资产；二是通过关联交易进行采购；三是依托电网垄断权力授权获益。这三种方式在鲁能集团的案例中都有体现。也就是说，职工持股的电力企业的发展壮大，都离不开国家垄断利益的再分配。更重要的是，电力职工持股企业与电网系统的千丝万缕的联系已成为滋生关联交易的土壤，变成电力体制改革继续前行的最大阻碍。正因为如此，国资委、发改委、财政部才在2003年8月紧急下发了《暂停电力系统职工投资电力企业》（国资发[2003]37号文）。
作为电力紧缺时代的产物，电力职工持股曾在改革中发挥正面作用。1985年，国务院颁发了《关于鼓励集资办电和实行多种电价的暂行规定》，明确集资电厂可以独立经营，与电网签订供电合同，并允许售电价格浮动。中国电力行业由此走出打破垄断的第一步，由地方直接投资或与外商、非电力企业合资创办的发电企业大量涌现，与电力职工集资兴办的电厂一起，形成了独立于国家电力公司以外的一股新势力，一度提高了电力行业的效率，加快了电力市场的发展。
然而，同是独立电厂，命运却大相径庭。自1998年之后，中国电力市场逐渐从短缺走向过剩。此后，地方直接投资或与外商及其他非电力企业合资的独立电厂陷入难局——早年与电网签订的供电协议形同虚设，由于不是国家电力公司直属电厂，这些独立电厂在交易中备受歧视，电价与发电小时数均得不到保证。外资纷纷转让手中的电力资产，逐渐从中国电力市场撤退。
与之相反，电力职工集资兴办的电厂则因与电力系统职工利益休戚相关，在厂网一体的国家电力公司垄断时代受到格外优待，伴随着以“厂网分开，竞价上网”为主要内容的中国电力体制改革逐渐提上日程，更迎来发展的新高潮。以山东鲁能、贵州金元为代表的一大批电力职工持股企业迅速崛起。许多隶属于国家电力公司的省电力集团纷纷以内部发文的形式，组织电力系统职工大规模集资；更通过划拨或低价转让等方式，在厂网分开前夕将发电机组大量纳入政策优惠，这些职工持股企业迅速成为了地方电力新贵。
2002年，中国实行以“厂网分开”为核心的电力体制改革，组建五大发电集团，国家电力公司在剥离了发电资产之后成为国家电网集团。而这些职工持股的电力新贵更因与电网血脉相联，受到国家电网集团及其下属省公司的重点扶持。
发展至此，电力职工持股企业在中国电力改革中的正面作用尽失，反而成为改革的绊脚石。如何以妥善方式解决这个既定历史问题，是电力行业决策者们面临的大挑战。
专家认为，割断垄断性的电网公司与发电企业之间的血缘关系，是必不可少的第一步。应当严格参照国家有关规定，对违反既有规定形成的资产坚决清理；而对那些在相关规定出台之前形成的员工持有资产，电力系统的员工（包括高级经理人）要么退股，继续留在电网系统享受国内不算差的待遇，要么离开电网公司，继续拥有发电等项目股权，获得预期并不确定的分红和股利。
电力职工持股问题延搁至今，职工持股企业在各种违规或不违规的操作下日渐做大，与监管部门担心退股引起震荡、具体实施细则和解决方案迟迟难以出台关系甚大。从鲁能集团悄无声息地完成了职工退股和引进新股东的步骤来看，这一担心完全是不必要的。只要措施得当，妥善安排，退股完全可以顺利完成。
员工持股并不是真正问题所在
尽管对员工持有股份的清理有一定的法律和理论基础，但数十万人利益所在会不会影响行业和社会稳定，的确是政府考虑的问题之一。然而，从鲁能产权演变的过程中，我们看到员工持股并不是真正问题所在。
在集资收购鲁能集团时，员工不仅无法决定自己的入股金额，作为事实上的惟一股东，居然无法通过自己的代理人进入集团的经营决策层；而在始于2006年初的退股行动，作为股东的员工竟无法自行决定自己股权的去留，更无从知晓自己的股权将卖给谁。
这说明，即使持有股份，员工对于经营决策以至股权变换并无实质影响力；而拥有广泛人脉、对企业有着极强控制力的管理层，才是这一场长达数年之久的电力辅业非规范私有化运动的真正主角。层层叠叠密如蛛网的股权转让与交易网，则使得鲁能的最终归属变得扑朔迷离。
因此，如果不将电力辅业私有化纳入透明、规范的程序，通过国有电力资产划拨、协议购买、关联交易等方式在短期内迅速积累起来的垄断利润，就有可能流入少数寡头手中，这与竞争领域企业的私有化有质的不同。
将电力职工退股纳入电力行业整体改革方案
鲁能与金元等公司已走出了退股的第一步。在鲁能2006年秘密引进战略投资者之前，贵州国资委已于2005年年初，出资4000万元拥有了贵州金元公司2％的股份。地方国资委出资控股职工持股企业固然解决了一部分问题，但其实只是在职工持股基础上加了一顶国有控股的帽子，并未清退职工股份，实际上仍无法解决电网与这些企业的关联交易问题。
当然，相比这种地方国资介入模式，鲁能的隐密私有化显然是一种更坏的选择。在鲁能路径下，退股虽然完成得比较彻底，但究竟私有化给了谁，鲁能高层在其中是否占有股份，转让过程和价格是否规范，是否完全体现了资产的市场价值，是一个又一个谜。在这些谜底揭开之前，人们无从得知关联交易问题是否得到最终解决，而职工持股的资产之谜亦永远被掩盖在历史之中。
电力职工持股企业原本就脱胎于电网系统，因而由原国有股东回购职工股份有违厂网分开的电力改革方向，并不足取。考虑到公平、稳定和对改革的影响，更理想的方式是对这些股权进行公开招投标拍卖，除一部分按照一定溢价补偿员工集资，其余部分由财政统一支配使用，用来补偿电力改革中的改制成本。
全国电力职工持股企业，以鲁能为最大。对于鲁能非规范私有化路径的处理，不仅关乎数百亿资产的走向，更关系到电力体制改革的进展。对于处于僵持状态的电力改革而言，清退电力职工持股是一次改革契机，运作得当将有效推动电力市场主体的股权多元化，运作失误则将大大改变中国电力市场的势力格局，甚至重返“厂网不分”的旧垄断体系。对决策者而言，尽快确立一个公开透明、规范有序的职工退股机制，已刻不容缓。
首先，股权多元化是打破电力行业行政垄断的重要保障。事实上，由于职工持股企业大多规模庞大，持有的又是优质电力资产，从外资到五大电力集团、地方电力投资公司与民营企业都颇有兴趣。如果采取公开竞价的方式，市场将会重估这些资产的价值，电力行业亦可借此机会引入真正的战略投资者。电力职工持股企业的退股，将大大降低民资和外资等进入电力行业的门槛。
其次，规范有序的职工退股有利于电力行业改革的全面推进。鲁能在2003年以来的扩张源于依附了垄断电网的特高压计划。只有引入新的与现有电力企业利益无关的投资主体，割断电网与电厂之间的利益纽带，才能防止“厂网一体化”的体制复归，出现反改革的全面倒退。
第三，为了保障电力退股和市场化改革的顺利进行，电监会应成为一个有力且独立的监管者。国办发69号文和国资37号文对电力行业的职工持股屡屡亮出“红牌”，但从实际的结果来看，这些规定没有得到很好执行，与电网系统绑在一起的职工持股企业还在不断发展壮大。这其中不仅仅是巨大的利益驱动，也与电监会作为行业监管机构无法真正履行市场监管和改革执行的权力有关。因此，如果能将职工退股工作纳入电力改革的整体安排，将有关监督职权移交给电监会，对于目前处于僵持阶段的电力改革将是一个有力的推动，也有助于一个公平竞争的电力市场和一个统一规范的监管框架的最终形成。■
评论
鲁能案例提出了迫切挑战：分享垄断利益的特殊企业，其私有化进程应循什么规则？
□本刊研究员 李正全/文
在数年间完成“国有－职工持股－私人公司拥有”链条的鲁能私有化案例清楚地说明，直面电力职工持股问题并尽快找到解决路径，已成为决策者迫在眉睫的难题。政府应及早出台整体方案，恰当厘清利益格局，将电力关联企业改制进程纳入透明规范的操作程序。
自2003年国资委等三部委叫停电力职工持股以来，各方对于职工持股所带来的内部人控制、国资流失等问题已了然于心，决策者亦已明晰，只有彻底清退职工持股，才能厘清电网与电厂的关联交易。但问题在于——如何退？这不仅涉及私有化的公平和效率问题，还涉及国家允许员工集资拥有电力企业股权的历史和数十万员工的稳定问题。这些顾虑，使得国家层面的实质操作方案迟迟无法出台。
然而，电力职工持股企业的私有化进程并没有因此停下来。在巨大利益驱动下，尽管中央政府发文堵截，各地电力职工持股的浪潮却愈演愈烈，以鲁能为代表的私有化也已在悄然进行。作为影响最大的案例，鲁能在全国的“示范效应”不容低估。这股非规范的私有化的暗流也说明，如果不及早将其纳入规范程序，电力（电网）职工持股企业的私有化，很可能最终导致垄断利润以不公正的方式集中到少数人手中的结果。
切断垄断血缘
在本世纪电力体制改革的大背景下，电力职工持股企业的高速成长，与作为国家垄断资产的电力（电网）公司的利益输送有关：一是在原省级电力集团的电力与电网脱钩前后，协议购买甚至无偿划拨优质电力资产；二是通过关联交易进行采购；三是依托电网垄断权力授权获益。这三种方式在鲁能集团的案例中都有体现。也就是说，职工持股的电力企业的发展壮大，都离不开国家垄断利益的再分配。更重要的是，电力职工持股企业与电网系统的千丝万缕的联系已成为滋生关联交易的土壤，变成电力体制改革继续前行的最大阻碍。正因为如此，国资委、发改委、财政部才在2003年8月紧急下发了《暂停电力系统职工投资电力企业》（国资发[2003]37号文）。
作为电力紧缺时代的产物，电力职工持股曾在改革中发挥正面作用。1985年，国务院颁发了《关于鼓励集资办电和实行多种电价的暂行规定》，明确集资电厂可以独立经营，与电网签订供电合同，并允许售电价格浮动。中国电力行业由此走出打破垄断的第一步，由地方直接投资或与外商、非电力企业合资创办的发电企业大量涌现，与电力职工集资兴办的电厂一起，形成了独立于国家电力公司以外的一股新势力，一度提高了电力行业的效率，加快了电力市场的发展。
然而，同是独立电厂，命运却大相径庭。自1998年之后，中国电力市场逐渐从短缺走向过剩。此后，地方直接投资或与外商及其他非电力企业合资的独立电厂陷入难局——早年与电网签订的供电协议形同虚设，由于不是国家电力公司直属电厂，这些独立电厂在交易中备受歧视，电价与发电小时数均得不到保证。外资纷纷转让手中的电力资产，逐渐从中国电力市场撤退。
与之相反，电力职工集资兴办的电厂则因与电力系统职工利益休戚相关，在厂网一体的国家电力公司垄断时代受到格外优待，伴随着以“厂网分开，竞价上网”为主要内容的中国电力体制改革逐渐提上日程，更迎来发展的新高潮。以山东鲁能、贵州金元为代表的一大批电力职工持股企业迅速崛起。许多隶属于国家电力公司的省电力集团纷纷以内部发文的形式，组织电力系统职工大规模集资；更通过划拨或低价转让等方式，在厂网分开前夕将发电机组大量纳入政策优惠，这些职工持股企业迅速成为了地方电力新贵。
2002年，中国实行以“厂网分开”为核心的电力体制改革，组建五大发电集团，国家电力公司在剥离了发电资产之后成为国家电网集团。而这些职工持股的电力新贵更因与电网血脉相联，受到国家电网集团及其下属省公司的重点扶持。
发展至此，电力职工持股企业在中国电力改革中的正面作用尽失，反而成为改革的绊脚石。如何以妥善方式解决这个既定历史问题，是电力行业决策者们面临的大挑战。
专家认为，割断垄断性的电网公司与发电企业之间的血缘关系，是必不可少的第一步。应当严格参照国家有关规定，对违反既有规定形成的资产坚决清理；而对那些在相关规定出台之前形成的员工持有资产，电力系统的员工（包括高级经理人）要么退股，继续留在电网系统享受国内不算差的待遇，要么离开电网公司，继续拥有发电等项目股权，获得预期并不确定的分红和股利。
电力职工持股问题延搁至今，职工持股企业在各种违规或不违规的操作下日渐做大，与监管部门担心退股引起震荡、具体实施细则和解决方案迟迟难以出台关系甚大。从鲁能集团悄无声息地完成了职工退股和引进新股东的步骤来看，这一担心完全是不必要的。只要措施得当，妥善安排，退股完全可以顺利完成。
员工持股并不是真正问题所在
尽管对员工持有股份的清理有一定的法律和理论基础，但数十万人利益所在会不会影响行业和社会稳定，的确是政府考虑的问题之一。然而，从鲁能产权演变的过程中，我们看到员工持股并不是真正问题所在。
在集资收购鲁能集团时，员工不仅无法决定自己的入股金额，作为事实上的惟一股东，居然无法通过自己的代理人进入集团的经营决策层；而在始于2006年初的退股行动，作为股东的员工竟无法自行决定自己股权的去留，更无从知晓自己的股权将卖给谁。
这说明，即使持有股份，员工对于经营决策以至股权变换并无实质影响力；而拥有广泛人脉、对企业有着极强控制力的管理层，才是这一场长达数年之久的电力辅业非规范私有化运动的真正主角。层层叠叠密如蛛网的股权转让与交易网，则使得鲁能的最终归属变得扑朔迷离。
因此，如果不将电力辅业私有化纳入透明、规范的程序，通过国有电力资产划拨、协议购买、关联交易等方式在短期内迅速积累起来的垄断利润，就有可能流入少数寡头手中，这与竞争领域企业的私有化有质的不同。
将电力职工退股纳入电力行业整体改革方案
鲁能与金元等公司已走出了退股的第一步。在鲁能2006年秘密引进战略投资者之前，贵州国资委已于2005年年初，出资4000万元拥有了贵州金元公司2％的股份。地方国资委出资控股职工持股企业固然解决了一部分问题，但其实只是在职工持股基础上加了一顶国有控股的帽子，并未清退职工股份，实际上仍无法解决电网与这些企业的关联交易问题。
当然，相比这种地方国资介入模式，鲁能的隐密私有化显然是一种更坏的选择。在鲁能路径下，退股虽然完成得比较彻底，但究竟私有化给了谁，鲁能高层在其中是否占有股份，转让过程和价格是否规范，是否完全体现了资产的市场价值，是一个又一个谜。在这些谜底揭开之前，人们无从得知关联交易问题是否得到最终解决，而职工持股的资产之谜亦永远被掩盖在历史之中。
电力职工持股企业原本就脱胎于电网系统，因而由原国有股东回购职工股份有违厂网分开的电力改革方向，并不足取。考虑到公平、稳定和对改革的影响，更理想的方式是对这些股权进行公开招投标拍卖，除一部分按照一定溢价补偿员工集资，其余部分由财政统一支配使用，用来补偿电力改革中的改制成本。
全国电力职工持股企业，以鲁能为最大。对于鲁能非规范私有化路径的处理，不仅关乎数百亿资产的走向，更关系到电力体制改革的进展。对于处于僵持状态的电力改革而言，清退电力职工持股是一次改革契机，运作得当将有效推动电力市场主体的股权多元化，运作失误则将大大改变中国电力市场的势力格局，甚至重返“厂网不分”的旧垄断体系。对决策者而言，尽快确立一个公开透明、规范有序的职工退股机制，已刻不容缓。
首先，股权多元化是打破电力行业行政垄断的重要保障。事实上，由于职工持股企业大多规模庞大，持有的又是优质电力资产，从外资到五大电力集团、地方电力投资公司与民营企业都颇有兴趣。如果采取公开竞价的方式，市场将会重估这些资产的价值，电力行业亦可借此机会引入真正的战略投资者。电力职工持股企业的退股，将大大降低民资和外资等进入电力行业的门槛。
其次，规范有序的职工退股有利于电力行业改革的全面推进。鲁能在2003年以来的扩张源于依附了垄断电网的特高压计划。只有引入新的与现有电力企业利益无关的投资主体，割断电网与电厂之间的利益纽带，才能防止“厂网一体化”的体制复归，出现反改革的全面倒退。
第三，为了保障电力退股和市场化改革的顺利进行，电监会应成为一个有力且独立的监管者。国办发69号文和国资37号文对电力行业的职工持股屡屡亮出“红牌”，但从实际的结果来看，这些规定没有得到很好执行，与电网系统绑在一起的职工持股企业还在不断发展壮大。这其中不仅仅是巨大的利益驱动，也与电监会作为行业监管机构无法真正履行市场监管和改革执行的权力有关。因此，如果能将职工退股工作纳入电力改革的整体安排，将有关监督职权移交给电监会，对于目前处于僵持阶段的电力改革将是一个有力的推动，也有助于一个公平竞争的电力市场和一个统一规范的监管框架的最终形成。■