浅析我区城管执法工作现状及发展对策

城市是经济和社会发展的重要载体，是人类进步的象征。城管执法是充分发挥城市载体功能的重要保证，执法水平的高低直接反映一个城市依法行政能力，影响着和谐社会的构建。
进入21世纪，面对城市管理的新形势、新任务和新要求，市委、市政府审时度势，创新管理体制，作出了组建城市管理局、城市管理执法局的重大决策，积极推行相对集中行使城市管理行政处罚权，修订并出台了《武汉市市容环境卫生管理条例》，对于加强城市管理、构建社会主义和谐社会起到了一定的积极作用。为进一步促进城市管理与城市建设、经济社会协调发展。下面就如何加强我区城管执法工作谈谈肤浅的看法。
一、城市管理执法工作现状
区城市管理局、城市管理执法局是在2001年机构改革中，将原市容环卫局、市容办、市政管理及建委的公用事业科4个单位职能划转组建而成的。实行“一套机构、两块牌子”的合署办公体制，是主管全区城市管理和综合执法工作的区政府组成部门。主要负责全区城市道路桥梁等设施的维护工作，负责全区市容环卫设施的维护管理工作和环境卫生行业管理及作业工作；负责全区燃气热力行业管理工作；同时，根据武汉市第137号市长令，在吴家山街集中行使行政处罚权。几年来，全区城管战线围绕贯彻落实市委、市政府环境创新的总体战略，树立打造汉口生态新城目标，加快环境创新，以提高城市管理水平，提高市容市貌档次，提高人民生活质量为已任，切实加大城市管理执法工作力度，全面推进城市环境整治，城区环境面貌发生了较大变化。
（一）城管执法职能逐步理顺
我区的城市管理和城市管理执法工作，过去一直是通过各个专业行政管理部门及其执法队伍分别行使处罚权。这种专业执法的管理模式，对加强城市建设和管理曾起到一定的积极作用。但由于执法机构的重复设置，职能的相互交叉和人员素质的参差不齐，一方面造成了“一条马路几家管，一起违章几家罚”；另一方面专业执法队过细，行不成拳头，管理成本大，与城市管理的综合性要求不相适应。为创新城市管理体制，理顺城市管理职能，变多头管理为集中管理，全方位提升城市管理水平，经过机构改革，推行区城管（执法）局负责全区城市管理的执法工作，局执法大队具体落实城管执法工作，突出街道办事处城市管理职能，吴家山街等8个街道设立驻街城管执法中队，主要负责辖区范围内城市管理执法工作，业务归口城管（执法）局，逐步形成覆盖全区、突出重点、协调统一、运转高效的城市管理执法体系。此举为建设完备严明的法治环境、整洁有序的市容环境、良性循环的生态环境、文明向上的社会环境及创建省级文明城区打下较好的基础。
（二）执法责任制逐步得到推行
区执法局新一届领导班子，把贯彻执行执法责任制作为建设亲民、务实、服务、法治型城管的重要抓手，坚持“一把手”工程抓落实。为进一步加强执法监督，实行法制与执法工作分置，调整城管系统执法责任制领导小组，改变以往执法、法制不分，以执法代替法制的现象，同时，加强了内设机构法制科人员组成，先后成立监察、纪检机构。按照区政府的要求，结合本部门工作特点，制定了与执法评议考核制度相结合的专用目标体系。为全面完成行政执法责任制目标任务，将贯彻落实行政执法责任制工作纳入年度目标之中，把目标责任层层分解，落实到单位（部门）和个人，实行了目标管理，并签订了责任状，与市、区下达的各项目标同时布置、同时考核、同时检查。
（三）执法队伍素质不断提高
在执法体制未得到完全理顺、执法人员专项编制尚未明确的情况下，为了使执法工作不脱节，一是对现有城管执法人员经过资格审查和培训考试，并予以申报核发其执法证件持证上岗。目前，执法大队现有在岗人员44人。面对执法人员不足，而工作又需要补充力量的矛盾，采取向社会公开招聘，以协管员的身份协助履行城市管理工作。对现有执法人员实行考试考核和末位淘汰制度，畅通执法人员出口通道，现已初步形成能上能下、“严进宽出”的用人机制。二是开展综合执法应知应会培训活动，不断增强执法队伍的专业素质和思想素质。结合《行政许可法》的贯彻实施，采取以案学法的形式，着力增强行政执法人员“有权必有责、用权受监督、侵权须赔偿、违法要追究”的责任意识；结合城市管理综合执法工作，系统学习《武汉市市容环境卫生管理条例》，并配套加强《武汉市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》、《武汉市“门前三包”管理条例》以及城市管理执法文书撰写等相关法律知识的学习，着力提高执法人员学法、用法的能力；结合“四五”、“五五”普法依法治理工作，采取集中讲座与自学相结合的形式，实现执法人员、公职人员、管理人员参训率100%，考试合格率100%。
（四）执法行为逐步规范
按照《武汉市执法责任制工作条例》的有关要求，不断建立和完善相关规章制度，着重规范和制定了《城市管理执法文件、案卷管理制度》、《重大案件审批备案制度》以及《行政过错责任追究制度》等规章制度，明确了规定，强调了责任，制定了措施，促进了执法的严肃性、规范性、权威性。为及时规范城市管理执法行为，提高城市管理依法行政水平，突出法制工作重点，强化法制部门监督作用，进一步明确执法主体和执法范围；通过制定和完善执法过错追究等制度，不断纠正错误的法律意识，规避错误行为；通过检查执法文书、案卷管理，对自由裁量进行核审，防止执法人员滥用自由裁量权；通过检查城管执法人员“六条禁令”落实情况等，不断规范执法人员行为，树立良好执法形象。
（五）城管执法初见成效。一是举全区之力，大力拆除违法建设。按照区拆违指挥部的统一部署，配合街道、办事处，依法开展拆违工作。建立制度，完善机制，发挥社区、街道基础作用，相互配合，分工协作，拆违和整治工作取得一定成效，基本实现日常巡查控管率达95%以上，快速处置率达98%以上，责任追错率达100%。四年来，配合政府相关部门拆除违法建设面积20余万平方米，吴家山街违法建设得到有效控制。二是力控严管，占道整治工作效果明显。近几年来，始终把占道整治作为整治工作的重中之重，坚持疏堵结合的原则，开展专项整治，建立日常控管制度，执法队员定人、定岗、定路段，运用督察手段，监督执法行为，发现问题及时纠正。针对吴家山“六大市场”的突出问题，采取先急后缓，逐一解决，整治一片，巩固一片，规范一片的措施，取得明显效果，得到市民群众一致好评。
（六）“以人为本”和谐城管理念逐步形成。在加大整治的同时，坚持“以人为本”的城市管理理念，实施人性化的城市管理，将“无情法律”变“有情操作”，为构建和社会恪尽职守。执法大队几年来开展了进“百家门”、访“百家店”活动。详细了解管理对象的自下而上状态，与管理对象作心灵沟通。他们发现其管理对象有三多，即进城农民多、下岗职工多、困难家庭多，往往一人肩负着一家人的生活。执法队员把维护管理对象的利益、为管理对象排忧解难作为工作的出发点和落脚点，他们在执法过程中视管理对象为朋友，从思想感情上把管理对象当亲人。执法富有柔情，管理更有回旋余地。过去动不动就掀摊折秤、盛气凌人的现象荡然无存，取而代这是真心服务，文明执法，礼貌纠章，平等待人。城市管理走出了“整治—一回潮——再整治——再回潮”的怪圈，达到了事半功倍的效果。例如：吴家山街四明路夜市是一个自发形成的违章占道摊点，业主大多为进城农民和下岗职工。由于路面较窄，夜市占道后经常堵塞交通，容易交通事故，而且影响市容，毁坏绿化、污染路面，如果强行取缔，容易激化矛盾，损害弱势群体利益，效果不会理想。城管执法大队经多次协调，反复做工作，采取了暂时实行定时定点经营，待条件成熟再采取整体迁移的过渡办法，此举既维护了群众的切身利益，又化解了矛盾，拉近了管理者与被管理者之间的感情。
（七）社会监督机制逐步建立。根据执法责任制公示制度的要求，结合《武汉市市容环境卫生管理条例》的修订，区城管执法局对城市管理执法责任主体、执法依据、执法程序、行政征收标准、行政处罚标准等进行重新清理，特别是对违反城市管理相关法律法规的3个方面72种行为，逐一列举并说明执法依据、处罚标准，使社会各界及广大市民对城市管理职责、依据等相关内容，一目了然，增强了城管执法的透明度。为便于社会的监督，把110联动、行政执法部门、局职能部门电话采取各种形式向社会公布。同时为更直观、有效、及时地处理每一个来信、来电、来访。建立了领导值班制度，每周一名局领导班子成员牵头，相关科室人员参加，负责接待处理督办群众反映的热点、难点问题，急事急办。同时值班人员还负责接受群众对相关法律、法规、政策、业务知识的咨询。
二、存在的问题
城管执法工作尽管取得了一定成绩，但经济社会的快速发展，对城市管理执法的要求越来越高，面对城市发展即将面临的质和量的飞跃,城市管理执法的弊端和问题也随之出现.
（一）城区人口增长快，城管意识教育不到位。随着城区建设与发展，人口增长速度加快。一是随着产业发展，企事业单位用工急剧增加；二是城区规模扩大，流通领域发展快，三产业人员由周边向城区集中；三是由于城区房地产开发农村居住人口大量向城区迁移。例如：吴家山街，80年代初只是一个不到2平方公里的自然小集镇，人口不足2万人，自90年代初列为武汉市经济开发区（武汉台商投资区）至今，城区规划面积达38平方公里，人口过20万人，城区人口的增加不仅使量发生了变化，而由于城区居民受教育程度不同，质也发生了变化。二者共同构成影响城市管理执法工作的重要因素之一。这些新增居民大多数都是来自农村，与大城市居民相比，本身就没有城市意识，更谈不上环境意识。他们把长年养成的随意乱泼、乱倒、乱扔、乱牵、乱挂、乱搭盖等行为，自觉不自觉地带进了城区，因而给城市管理执法带来了难度。
（二）城管（执法）队伍参差不齐，管理工作有待加强。现有城市管理执法队伍，其来源多样，文化水平偏低，年龄偏大，结构偏老，有些城管执法队员，缺乏相应的法律素养，身处执法岗位，责任意识淡薄，管理(执法)水平与新形势要求差距较大。例如：区城市管理(执法)局是按照机构改革模式，将原来的市容环卫局、建设局市政工程队等部门（单位）职工成建制的划转组建成立的，现有的执法队伍也是相继由原市容环卫监察中队、市政监察队伍机械的合并成立的。机关行政、事业、企业等编制并存，结构复杂，城市管理知识薄弱。专业队伍自身素质不高，直接影响城市管理质量。
（三）执法编制尚未落实，直接影响城管执法工作发展。现有的执法队伍是机构改革时由原市容环卫局（监察中队）、建设局（市政监察中队）等单位划转组建而成。但直至目前市编办尚未解决我局城管执法大队机构级别和执法专项编制由于执法体制未得到彻底理顺，使执法经费也无保障。长期下去，不利于城管执法工作的深入开展。
（四）城管执法体制有待进一步理顺。城市管理体制依然采用传统模式，已远远不适应当前发展的要求。但受城管执法编制的影响，执法力量辐射各街道、办事处和园区不够，全区统一、协调的大城管执法格局形成的不够。加之在农场机构改革中，未将城管机构列入以社会职能为主的街道办事处序列，致使各街道、办事处和园区的城管执法工作得不到加强，且有弱化的趋势。
（五）执法环境有待改善。近几年来，在城市管理和综合执法过程中，执法队员及环卫工人被行政相对人及社会闲散人员殴打、谩骂的情况时常发生。据不完全统计，仅2004年以来发生的殴打执法队员及环卫工人致伤的案件就有20余起，其中被打伤住院者有8人。分析其原因有市民法律意识、环境意识和自觉参与维护城市管理意识淡薄方面的原因，有城市功能不完备方面的原因，主要的是在解决“暴力抗法”问题上还缺乏力度。
三、加强城管执法和执法监督工作的对策与建议
解决好城市管理执法中存在的问题，全面加强城市管理执法和执法监督工作，对于促进行政执法，构建和谐社会将起到积极作用。
（一）提高认识，更新观念，敢于打破旧的模式。各级领导对城市管理执法工作认识深浅，重视程度如何，可以从一个城区的面貌反映出来，环境与发展是当今社会普遍关注的重大问题，关系到人类的前途和命运。其实，城市综合执法是最具地方特色、驰骋空间最大、最富创造性、最能体现城市政府素质、水平和效率的一项工作。综合执法搞得好不好，不在于有没有标准模式，关键在于地方自己有没有进取心和创造性。因此，要得到全新的城市管理效果，首先，要积极贯彻邓小平“大胆地试，大胆地闯”的思想，更新观念，借鉴外地成功经验，勇于改革，勇于打破城市管理的旧有模式。该给的“权”要给，该负的责要负。其次，要树立大局观念。改革，必然涉及现有职能部门权力和利益的重新组合调整，因此，统一各级领导思想认识，树立全局观念，是保证这项工作顺利进行的又一重要条件。各级领导要充分认识到改造城市环境就是发展生产力，提高城市现代化管理水平是摆在我们面前必须解决的历史性课题，像重视城市建设那样重视城市管理，城市管理执法工作才能收到实效。
（二）重视宣传教育，提高市民整体素质。要抓好城市管理，必须加强宣传教育工作，从而提高全体市民的城管意识。城市管理（执法）工作关系到每个单位、部门和千家万户，社会面广群众性强。通过宣传教育工作的开展，我区整体的城管意识提高了，我区的综合管理就有了社会基础，也为专业管理创造了条件和环境。一是要加强对城管专业管理队伍人员的教育，提高服务质量、行政执法能力及水平，逐步达到规范管理，依法治市。二是加强市民的城管意识教育，使他们能理解、支持专业管理队伍的辛勤劳动，自觉参与、配合我区综合管理，“扭转多数人制造脏乱差，少数人治理脏乱差”的被动局面。三是重视青少年教育，通过学校等各种教育形式，对在校学生和其他青少年进行城管意识教育，通过教育使他们从小养成良好的卫生习惯和城管意识，共同营造构建社会主义和谐社会的良好氛围。
（三）加强队伍建设，进一步提高城管执法水平。实施综合执法，并非将这些队伍人员机械地合并、拼凑成为一支综合执法队伍，而是需要建立一支能胜任整个城市管理执法、善于协调和处理方方面面矛盾、具有执法主体资格、能最大限度发挥其综合执法效益的队伍。由于其队伍性质和所负责任的特殊性，人员必须经过考试考核录用，并经过严格培训后方能上岗行使行政执法权。严格、科学的内部管理，是发挥这支队伍作用的重要保证。应当面向社会，公开办事制度，全方位接受社会监督，并实行“严进宽出”，保持这支队伍的旺盛生命力，真正把这支队伍建设成为一支廉洁、勤政、务实、高效的城市管理综合执法队伍。同时建议市局对条件具备的远城区执法队伍实行垂直管理，保证综合执法统一性、有序性、整体性、同步性和形成一盘棋的格局。在完善城管执法人员资格认证体系，建立城管执法人员信息资料库，创造条件将行政执法人员信息上网公布，便于社会监督。
（四）以创新执法监督机制为重点，切实做好执法监督工作。加强城管执法监督，是发挥法律规范作用，保证法律统一、公正、合理实施，实现政令畅通、令行禁止的保障。第一，行政执法责任制的深入推进必须在责任追究上取得新的突破。第二，必须把规范政府共同行为的法律实施情况的监督作为行政执法监督工作的重中之重，切实抓紧抓实。要加强对行政处罚法实施情况的检查，重点检查行政处罚设定与实施、罚缴分离、当场处罚、告知与听证等制度的执行情况。对检查中发现的问题，要采取有力措施，坚决予以纠正。第三，要全面实行规范性文件前置审查和备案制度。一是建立前置审查和备案工作责任制。二是坚持有件必备、有备必审、有错必纠。三是要积极探索建立社会公众对规范性文件异议的监督启动和处理机制。四是要认真实施特邀行政执法监督员制度、新闻曝光案件追查制度，高度重视民主监督和新闻舆论监督，对其反映的问题，要认真查处，做到件件有回音，事事有交待。
解决好城市管理执法工作中存在的问题，加强城市管理执法工作，是新形势的要求，是城市管理工作朝着健康有序的方向发展的必然途径，它必将推进我区依法行政、和谐社会构建进程。
二00八年十二月