草根NGO在中国

新华网 （ 2004-04-07 14:50:05 ） 来源： 半月谈内部版2004年第四期
二月的北京，乍暖还寒。北郊肖家河村某民办学校内，掌声响起，“打工者文化教育协会”的牌子挂到了一间教室门前。作为一个在民政局注册、街道居委会主管的公益性项目，它在“社会地位”上的功德圆满着实让它真正的主人——“打工青年艺术团”的成员们松了一口气。作为一家由民间人士自发成立的NGO（非政府组织,non-government organiza鄄tion），“打工青年艺术团”的曲折故事，不过是中国数以万计“草根NGO”成长经历的小小缩影。
草 根 N G O
在中国
■本刊记者 王新亚
野草般的生命力，野草般的生存状态
“草根NGO究竟有多少家，无法统计，谁也说不清楚。”清华大学NGO研究所副所长邓国胜博士向记者介绍说，NGO在中国有两种，一种是自上而下的NGO，包括青联、妇联、工商联、科协、行业协会、基金会等在内的人民团体和社会团体，他们一般由政府出面建立，具有较长的历史和“半官方”的特色；另一种是自下而上的所谓草根NGO，多由民间人士自发成立，大多为1995年后受世妇会NGO论坛的影响而陆续成立，其活动集中在环保、扶贫、妇女等领域。与前者相比，后者具有很强的独立性和自主性。
近年来，草根NGO在各地大量涌现，其数量据保守估计达数万家，这一潮流反映了市场经济催生下民间高涨的结社热情。然而，由于注册上的困难，他们大多只能以“地下”状态存在。据统计，目前全国稍具知名度的民间自发公益类NGO大约在300家左右。
一个发达的现代社会需要发达的非政府组织。作为政府作用的有益补充，以非营利性、非政治性为主要特点的草根NGO活跃在社会管理的各个层面。如打工青年艺术团，多年来一直坚持为北京的外来打工者义务演出，受到他们“精神救助”的打工者达数十万人。现役警官张淑琴创立的特殊儿童村，至今代养了400多名罪犯子女，走出去的孩子们无一人犯罪。以梁从诫创办的“自然之友”为代表的民间环保NGO在非典暴发之后向全国人大提出建议，促成了野生动物保护法修订的启动。
在今年“两会”期间，NGO也成了热门话题之一。全国政协委员、中南大学教授朱建军指出，NGO是政府有效的“减压阀”和“稳定器”。
NGO还有着不可忽视的精神功能。记者在与一些草根NGO成员的接触过程中，能充分感受到他们身上焕发的理想主义精神：合作、关爱、无私奉献。有学者指出，NGO培育了基层民众的合作精神，它教育人们行使公民权利和义务的技能，提供一个表达他们内心想法的框架。从某种意义上讲，NGO不仅能够提供市场经济社会所缺乏的无功利、利他的志愿者精神，还是文化精神创新之源。
据邓国胜博士分析，目前我国的草根NGO大致分为四类：一是凭借个人关系等“有幸”在民政部门作为公益性社会团体注册的，数量极少；二是作为官方社团组织分支机构存在的，如著名的环保NGO“自然之友”、“打工妹之家”等，数量也很少；三是在工商部门作为企业注册的，占了目前有一定知名度的草根NGO的绝大部分，打工青年艺术团就属此类；四是没有在任何部门登记注册的“地下NGO”，这部分是“金字塔”的底座，数量最大，无法统计，如南京的“抓小偷志愿者协会”等等。尽管没有合法身份，由于这些组织领域均属于非政治范畴，地方政府大多对地下NGO的活动采取“三不”政策，即“不承认、不干预、不取缔”。
注册与资金，草根NGO的双重困境
草根NGO的注册之难由来已久。20世纪80年代末，政府为了整顿NGO管理混乱的局面，颁布了《社会团体登记管理条例》，确立了民政部门和业务主管单位的双重管理制度，对社会团体的管理从此趋于规范和严格。1998年，这一条例重新修订后出台，对社会团体的定义趋于宽泛，但仍坚持对社会团体必须有业务主管单位的要求，同时，对团体的活动场所、资金来源等硬件要求更加明确。可以说，对于没有业务主管单位、缺乏经济条件的草根NGO，想在民政部门登记、享受公益组织的减免税待遇是难上加难。
合法身份与NGO的经费来源是紧密相连的。就资金来源而言，草根NGO与官方背景的NGO差距甚大。前者很难从国内获得资金支持，基本上靠组织者的个人资金或国外基金会的项目经费来勉强维持运转，根本谈不上发展壮大。著名的草根NGO“自然之友”每年筹到的项目资金从四五十万元到七八十万元不等，在内地已经算是高收入了，而香港乐施会每年的筹资额高达近9000万港元。
目前，一些政府官员和民众对NGO的认识仍然十分粗浅，相关的法律制度也存在很多空白。许多人一听到非政府组织就心存疑忌，以为是“反政府组织”，清华大学NGO研究所在外出搞调查时就不得不采用更能被人们接受的提法——“非营利组织研究所”。在捐赠立法方面，业界人士多年呼吁仍无法出台。
一些专家认为，政府之所以对NGO的管理一直偏严，主要是担心民间活动失控，公益捐赠立法的滞后则与税务、财政等部门担心收入减少有关。邓国胜博士指出，政府的规制能力不强，NGO自身的公信度不高，这两方面 的因素决定了目前NGO管理如果放开，确实难免混乱。他认为，NGO本身也存在很多问题：很多NGO过多照搬西方的价值观念，过多依赖少数的精英人物，较少利用传统的价值观念和文化传统、较少扎根于基层社区，难以取信于社会，更有少数人打着NGO的旗号招摇撞骗，也使政府在放开管制的措施上更加谨慎。
在吸取本土资金无路的情况下，许多草根NGO不可避免地转向了境外资金。一些草根NGO在开展活动时往往不得不投资助者所好，这难免会使中国草根NGO的项目无法和中国的实际紧密结合，而一些别有所图资助者的加入更为草根NGO的未来发展投下了阴影。
“松小口、堵大口”，可以预见的未来
尽管目前国内外普遍认为，现行的双重管理体制限制了草根NGO的发展，然而要取消这一体制还为时尚早。邓国胜指出，政府规制能力的提高和NGO素质的提高都需要时间。从历史情况看，改革开放以来中国NGO经历过几次大的起伏和清理整顿，NGO基本处于一管就死、一放就乱的局面。
但是，面对目前草根NGO的飞速发展，仅仅保持“默许”的态度也是不够的。邓国胜建议，从沿海一些发达城市的地方政府改革举措来看，政府可以采取在政策层面“松小口、堵大口”的做法，即在双重管理体制的原则下，在某些特殊的领域优先放松管制，如地区性行业协会、社会服务类NGO和特定的公益性NGO的登记限制，如青岛市试行的社区民间组织备案制、鞍山市试行的工商行业联合会作为行业协会的业务主管单位等。
中国的草根NGO正面临新的发展机遇。NGO研究日益成为一门“显学”，草根NGO自身的组织能力也在不断提升。在中国社会转型期间，扶贫、环保、妇女权益、失学儿童教育等社会问题将长期存在，同时新的社会问题如流动人口、艾滋病等问题将日趋严重，客观上呼唤草根NGO发挥积极的作用。
面对草根NGO暂时的困境，朱建军委员指出，当务之急是要迅速引导、支持、发展我国自己的NGO体系，国家每年可以以项目划拨方式划拨一部分资金，支持国内有志于从事该项事业的民间团体，特别是要支持民间社团在对弱势群体的服务中发挥作用；可给予公益性、非营利的NGO在一定范围内有公开筹募善款的权利；同时要尽快建立支持和规范NGO发展的相关法律和政策。